Механизмы власти - Майкл Барбер

По окончании моей работы в Группе при премьер-министре по контролю за реализацией реформ я предложил Блэру применять более целостный подход к центральному звену правительства в Соединенном Королевстве. Идея состояла в том, чтобы внедрить «реализационное» мышление в целостную общую модель центрального звена (см. схему 10), которая учитывает уроки, описанные Джеффом Малганом.

Нет единого верного ответа, и мы никогда не узнаем, сработало ли бы мое предложение, поскольку оно так и не было принято. В любом случае все зависит от качества руководства и способности руководителей выстроить правильные отношения, к этому вопросу мы обратимся в ближайшее время. В Индиане, как мы увидим в Главе 8, была использована другая, но очень эффективная модель надежного внедрения подразделения по реализации реформ внутрь финансового подразделения. Существует множество убедительных моделей. В конечном счете все они зависят от задействованных людей и отношений между ними. Малган приходит к выводу, что в центральном звене правительства необходимо иметь не более нескольких сотен человек, «высококвалифицированных, объединенных в единую сеть, с налаженными каналами взаимодействия». В центре должны сочетаться «ясность и легкость» – такова его изящная формулировка (13).

Целостная организации центрального звена правительства

Административные функции:

• Постоянный секретарь по продуктивности и государственным расходам контролирует Всеобъемлющую оценку затрат (Comprehensive Spending Review) и эффективность.

• Постоянный секретарь по функциональным вопросам контролирует и интегрирует стратегию и реализацию решений.

• Постоянный секретарь по организационным вопросам контролирует ресурсы.

• Отношения между постоянным секретарем по продуктивности и государственным расходам и постоянным секретарем по функциональным вопросам имеют решающее значение для обеспечения интеграции в Комитете по политике в сфере государственных услуг и расходам.

Схема 10

Что касается Группы по контролю за реализацией при Пиньере, данные доклада Межамериканского банка развития наводят на мысль, что она внесла значительный вклад в достижение результатов, выполнив более половины взятых президентом на себя обязательств, а ведь некоторые из них были очень амбициозными. Во многом это удалось благодаря постоянному контролю. Тем не менее, как мы уже увидели, успех в реализации целей не всегда является залогом успеха политического. Как следует из сухого комментария Межамериканского банка развития, такая работа, даже если она значительно меняет жизнь граждан, «может и не способствовать укреплению политических позиций» (14).

Руководящая коалиция

Великий адмирал Нельсон умирает на руках своего верного друга Томаса Харди на охваченной огнем палубе корабля Victory, зная, что исход великого Трафальгарского сражения предрешен, но он его уже не увидит. «Слава Богу, я выполнил свой долг», – все, что смог произнести адмирал, прежде чем утратил способность говорить, и вскоре умер. (Относительно того, сказал ли он также: «Поцелуй меня, Харди», остается только делать догадки. )

Победу в Трафальгарском сражении можно назвать поистине великой, она вынудила Наполеона оставить свой план нападения на Британию и заложила основы для векового морского доминирования страны. И это не была единственная победа Нельсона – он героически проявил себя в сражении у мыса Сент-Винсент, смелость и оригинальность решений помогли выиграть битву при Абукире и Копенгагенское сражение. Что же привело его к этой череде потрясающих побед?

Все согласятся, что важнейшими составляющими его успеха были его храбрость и умение воодушевить собственным примером. Показательным было и его внимание к здоровью и благополучию простых матросов. Но эти качества не были уникальными залогами побед – другие адмиралы тоже так могли (а некоторые так и поступали, пусть не всегда с таким же героизмом). Нельсона же отличало то, что сегодня назвали бы стилем управления. Джон Сагден в блестящей биографической эпопее объясняет это так:

Современные методы ведения военных действий предполагали участие все больших сил, что делало невозможным постоянный контроль со стороны генералов или адмиралов. Коммуникации могло помешать что угодно… на простирающемся до горизонта, объятом дымом поле битвы. Нельсон никогда не обходился без сигнализации [поднятые флаги как сигналы капитанам]… но свою зависимость от них он сократил, заранее инструктируя старших офицеров… Его целью было дать им прочувствовать дух, разобраться в деталях предприятия и использовать их согласно собственным ожиданиям и требованиям, чтобы в конечном счете они могли более эффективно принимать решения (15).

В то время как французские или испанские капитаны ждали, пока их адмиралы подадут сигнал, британские капитаны могли сами принимать решения и действовать, не тратя времени на ожидание, поскольку Нельсон выстроил из них настоящую команду, которой доверял. На сплоченности это сказывалось отнюдь не отрицательно, а скорее положительно. Все: и Нельсон, и его капитаны – понимали, почему они делали то, что делали, каков был план сражения и как именно они собирались его осуществить. Оказавшись в пылу битвы, когда, разумеется, далеко не все идет согласно плану, каждый из них знал общую цель и принципы заданной стратегии, и, таким образом, каждый мог внести изменения в план и действовать по своему усмотрению. Если возникали сомнения, «вклинивайся между ними» (под «ними» имеются в виду французы) – таков был девиз.

Возможно, реформирование крупной государственной службы или реализация важной новой стратегии правительства – дело не сравнимое по сложности с Трафальгарским сражением, но слова Сагдена «коммуникации могло помешать что угодно… на простирающемся до горизонта, объятом дымом поле битвы» представляются невероятно точным описанием происходящего в сердце правительства. Нельсон изобрел то, чему профессор Гарвардской школы бизнеса совсем недавно подобрал название.

Одна из ключевых идей в книге Джона Коттера «Leading Change» («Руководя переменами»), отличном учебнике по успешному бизнес-управлению, – это понятие руководящей коалиции. Он пишет о трансформации бизнеса, но меня это понятие поразило как актуальное для правительственной среды, возможно, даже более актуальное, чем для бизнеса. Руководящая коалиция – это не то же, что топ-менеджмент; это 7–10 человек, находящихся на ключевых должностях, объединенных общим видением того, что и как необходимо сделать. Маргарет Мид весьма удачно высказалась по этому поводу: «Никогда не сомневайтесь в том, что небольшая группа мыслящих, активных граждан способна изменить мир. На самом деле именно так всегда и происходит» (16). По сути, руководящая коалиция воплощает ту же идею, только внутри большой организации. И именно такую группу создал вокруг себя адмирал Нельсон.

В правительстве мы обнаружили, что, если все сделать по уму, руководящая коалиция работает просто отлично. Да, может быть, кабинет, или группа министров, или комитет кабинета министров, или межминистерский совет, и у каждого из них может быть какая-то своя функция, но у каждого есть свои ограничения, когда речь заходит об обеспечении реализации. Руководящая коалиция существенно отличается, и когда вы создаете такую группу, результаты работы оказываются просто невероятными.