Механизмы власти - Майкл Барбер

Этот комментарий показывает, насколько противоречивыми тогда стали целевые ориентиры. Люди, которые годами требовали, чтобы правительства брали на себя конкретные обязательства (т. е. задавали целевые показатели) и затем предавали гласности то, насколько они к ним приблизились (т. е. публиковали данные), вдруг обнаружили, что эти показатели «заданы сверху», «навязаны» и «создают перекосы». Тем не менее, если только правительство не стремится делать очень мало (как лорд Солсбери), ему необходимо ставить какие-то четкие цели. Говоря на жаргоне Группы по контролю за реализацией реформ, должно быть четко понятно, «как выглядит успех». Это дает возможность правительству донести свою позицию доступным для людей образом, а также, что не менее важно, нести ответственность за достижение результатов.

Такое определение успеха нет нужды называть целевым ориентиром – в нашем распоряжении имеется множество других слов, таких как «задача» или «цель», – но в практическом плане это и есть описание успеха. Если успех определен не четко, многие из тех людей, которые критически относятся к целевым показателям, обвинят правительство в отсутствии ясного понимания программы действий или, еще хуже, в попытке запутать людей. В любом случае правительства постоянно задают целевые ориентиры, даже если они утверждают, что якобы против такого подхода. Не прошло и нескольких месяцев с момента избрания Дэвида Кэмерона и его критических замечаний по поводу постановки целевых ориентиров предыдущим правительством, как он заявил, что хочет, чтобы Великобритания вошла в топ пять туристических направлений. Можно не называть это целевым ориентиром, но это он и есть. Спустя три года на посту премьер-министра он больше не чувствовал необходимости притворяться. Отвечая на вопросы парламентариев на сессии (посвященной оценке эффективности системы здравоохранения) 6 ноября 2013 г. , он отреагировал на критику словами: «Мы добиваемся своих целевых показателей».

Поскольку правительства, нравится это им или нет, будут задавать целевые ориентиры, мы, пожалуй, остановимся на них подробно, в частности, на том, как их использовать и как избежать ошибок (о чем я много узнал в годы, когда Блэр был премьер-министром).

В соответствии с акцентом на приоритетах, первое, что необходимо сказать о целевых ориентирах, – их не должно быть слишком много. Как мы уже увидели, Наджиб Тун Разак в Малайзии выбрал шесть приоритетных сфер. Далтон Мак-Гинти, премьер-министр Онтарио, широко известный как «премьер-министр по образованию», определил три сферы реформирования образовательной системы: улучшение показателей в обучении чтению, письму и счету, а также количества успешно сдающих выпускные экзамены; при уменьшении разрыва между уязвимыми группами населения и другими гражданами; укрепление общественного доверия к системе образования. Для каждой из этих сфер были сформулированы конкретные, измеримые, амбициозные, реалистичные и определенные по времени исполнения (что составляет в английском языке известную мнемоническую аббревиатуру SMART) целевые показатели. Нельзя сказать, что для системы образования в провинции с населением более 15 миллионов человек это слишком много. Аналогично в реформах образования и здравоохранения в пакистанской провинции Пенджаб главный министр поставил перед собой небольшое количество измеримых целей.

В начале работы администрации Блэра, наоборот, целевых показателей было слишком много. Кроме того, некоторые из них иллюстрировали еще одну ошибку. Они были плохо поставленными – неизмеримыми, или это были слишком широкие, ничем не подтвержденные догадки, которые брались «с потолка» и являлись при этом частью политического соглашения по расходам. Однажды, когда я выступил с планом добиться увеличение количества 11-летних школьников, достигающих требуемого стандарта по чтению и письму с 80 до 82 %, мне было сказано, что это слишком детально и что процентная величина должна оканчиваться на ноль или пять. (Мы поставили целевой показатель 85 % и добились 82. ) Другие целевые ориентиры были заданы без понимания, каким образом будут собираться данные. Наихудшим примером была проблема дорожных пробок, в отношении которой была поставлена малопонятная цель, измеряемая посредством какой-то затейливой процедуры (см. пояснение на стр. 190).

Возможно, в начале своего премьерства Дэвид Кэмерон был скептически настроен по отношению к постановке целевых ориентиров, но он запланировал выполнение вызвавшего большой общественный резонанс показателя – обеспечить в каждом конкретном году превышение количества эмигрантов над количеством иммигрантов. По мнению премьер-министра, достижение данной цели доказало бы, что он держит под контролем острую политическую проблему – проблему иммиграции. Трудность в том, что достижение этой цели зависит от множества факторов, неподвластных влиянию премьер-министра. Он не может влиять на то, сколько людей решит эмигрировать, и совсем немного может влиять на процесс иммиграции внутри Европейского союза. Следовательно, все, на что он может влиять, это иммиграция из других регионов, но, сколько ни ужесточай меры в этой сфере (любой ценой), обозначенные выше факторы будут оказывать решающее влияние на результаты. Как было сказано на первой полосе газеты «Evening Standard», когда при подсчете «чистой миграции» выяснилось, что въехало в Великобританию на 212 000 человек больше, чем выехало из нее: «От миграционных обещаний премьер-министра ничего не осталось» (10). Поставишь неправильный целевой ориентир и, даже если, как Кэмерон, продвинешься по отношению к нему, рискуешь потерпеть политическое поражение.

Министры в правительстве Блэра периодически приходили в замешательство по поводу постановки целевых ориентиров, путали проблему плохих ориентиров с более широким вопросом об ориентирах вообще. Время от времени я думал, что даже сам премьер-министр в замешательстве – но в конце концов он всегда успешно его преодолевал. В своих мемуарах он говорит буквально следующее:

…во внутренней политике реформирование управления социальными службами неизбежно заставляло нас с существенно большей тщательностью вдаваться в подробности реализации задач и управления и служебной деятельностью. Премьер-министры все больше становятся похожими на генерального директора или на председателя совета директоров крупной компании. Они должны определять основное направление политического развития; они должны следить за тем, чтобы этого направления придерживались; они должны получать данные о том, так ли это; и они должны оценивать результаты.

Любой политический лидер, игнорирующий этот совет, действует на свой страх и риск. Что особенно важно, Блэр добавляет:

Было… много абсурдных преувеличений в отношении целевых ориентиров… но некоторые критические замечания были обоснованы. Показателей может быть слишком много… Иногда разные показатели вступают в противоречие. Иногда они носят слишком императивный характер…

Однако, как я обычно говорил министрам и государственным служащим, если это так, сократите их, оставьте только самые необходимые, устраните любые имеющиеся противоречия, будьте благоразумны в том, как они будут реализованы. Но ни на мгновение нельзя думать, что в какой-либо другой сфере жизни вы могли бы тратить суммы денег, не требуя поддающихся измерению результатов (11).

Если кратко, то на этом тему можно считать исчерпанной.