Во время своего пребывания на посту Джингрич передавал власть представителей комитетов закрытым партийным группам, увеличивая, таким образом, возможности контроля в руках политических партий (контроль теряется, если институция или базовая структура разрешает общественности выбирать политических представителей напрямую). В результате нехватки персонала и влияния политических предпочтений, количество слушаний по парламентскому надзору в Конгрессе серьезно уменьшилось. Комитеты «собирались реже, чем когда бы то ни было в современной истории», – пишет вашингтонская некоммерческая организация Congressional Management Foundation^[115]. За редкими исключениями, такими как ситуация, когда администрация Трампа старалась провести как можно больше законов, отменяющих принятые в период президентства Обамы, Конгресс с 1995 года занимался законодательством все меньше и меньше^[116]. В то время как до начала 90-х он проводил примерно 700 единиц сущностных законодательных новшеств, сейчас, в 2020 году, когда уже прошла половина его 116-го срока, количество актов и резолюций составляет всего 140^[117].

Сегодня проблема государственных органов заключается не в только в том, что у них сужен к экспертным оценкам и информации, сколько в деградации процесса, который позволил бы превращать доступную информацию в решения. Организованные, разумные, основанные на данных практики с трудом борются за свое существование в условиях, когда каждый день в Вашингтоне – как День выборов. Как отмечают профессора, специалисты по государственной политике Ф. Баумгартнер и Б. Джонс, наша политическая культура сместилась в сторону «модели принятия решений, основанной на иерархии, в которой меньше внимания уделяется аналитике, информации и критике»^[118].

Напряженная партийная борьба подразумевает постоянное давление, которое отвлекает внимание от выявления проблем. В конце концов, если цель заключается в том, чтобы «победить», продвигая «свое» решение, альтернативные политические меры выглядят не просто ошибочными, а опасными. Если спросить, в чем вообще заключается проблема, это может привести и к нежелательной многосторонней, совещательной дискуссии о том, как решить проблему, а это подорвет наши шансы «выиграть» и утвердить собственные взгляды. Усиление партийного противостояния ставит победу на выборах выше эффективности, партийное доминирование выше поиска решений, а победу выше работоспособности решений.

Все эти недочеты принятия политических решений отчетливо проявились в период президентства Д. Трампа.

Трамп: Не ищите – и не найдете

В феврале 2018 года вооруженный подросток застрелил 17 учеников и учителей в высшей школе Мэрджори-Стоунман-Дуглас в Парклэнде (штат Флорида). На следующей неделе президент Трамп провел «слушания»^[119]. Ужасное событие снова вызвало к жизни общенациональную дискуссию о праве на владение оружием. Мероприятие, похожее по формату на собрание городского совета, должно было дать президенту возможность выслушать тех, кто пострадал от насильственных преступлений с использованием огнестрельного оружия, и рассмотреть их предложения. Но президенту, известному отсутствием эмпатии, буквально пришлось написать себе шпаргалки с надписями «Я вас услышал» и «Я слушаю», чтобы напоминать себе о том, что он вообще должен делать. А его реальной целью на этой встрече было «продавить» предложение, первоначально выдвинутое Национальной стрелковой ассоциацией США после стрельбы в школе Сэнди-Хук в 2012 году. Оно состояло в том, чтобы выдать оружие учителям^[120]. «Отлично обученные, владеющие оружием учителя/тренеры решили бы проблему еще до прибытия полиции, – написал Трамп о вооруженных учителях в своем твиттере. – Если мы введем такие меры, – писал он, – НАПАДЕНИЯМ КОНЕЦ!»^[121]

Позднее президент продолжал настаивать на том, чтобы вооружить учителей, хотя не было никаких данных или доказательств, подтверждающих, что такая идея могла бы сработать. У его плана было бесчисленное множество недостатков. Даже представители правоохранительных органов попадают в цель только в 18 % случаев; каковы же будут шансы учителей остановить нападающих, не причинив вреда самим себе или ученикам? По статистике, в большинстве случаев стрелков останавливают невооруженные люди^[122]. И, поскольку большинство из нападавших впоследствии убивают себя, то угроза смерти вряд ли их отпугнет. Неудивительно, что большинство учителей оказалось против идеи Трампа^[123].

Традиционные аналитические механизмы Белого дома и соответствующих федеральных ведомств не сыграли никакой роли в разработке, изучении или поддержке этого невнятного предложения или других малопродуманных идей, например, прозвучавшего в 2020 году предложения лечить COVID-19 с помощью хлорки, гидроксихлорохина или вакцины от гриппа, или бессмысленного предложения купить Гренландию, озвученного в 2019 году. Не было никакого плана, который позволил бы это реализовать. И снова президент обходил институционализированные механизмы принятия решений. Он предоставлял своим советникам попытки угнаться за ним и лихорадочно изобретать планы, которые позволили бы воплотить высказанную им идею на практике.

Схожим образом президент Трамп остановил работу федерального правительства в 2018 году и объявил чрезвычайное положение в начале 2019 года, чтобы получить $5,7 млрд на финансирование строительства стены на западной границе Соединенных Штатов – решение выдуманной проблемы, которую Белый дом упорно отказывался обсуждать, потому что ее существование не было подтверждено фактами.

Честное исследование состояния иммиграции и вопросов безопасности выявило бы, что в 2018 году число случаев незаконного пересечения юго-западной границы было самым низким за все время. Больше тысячи километров ограждения уже смонтировано. Подавляющее большинство людей, которых депортируют из США, не совершали насильственных преступлений, и никто из них не виновен в терроризме, несмотря на заявления, которые делал Трамп во время своей предвыборной кампании^[124]. Более глубокое изучение и общественное обсуждение проблемы употребления наркотиков могло бы указать на решения, направленные на то, чтобы лечить зависимость, а не строить стену. Но такой подход не согласовался бы с ксенофобской риторикой президента.

В администрации, известной своим «недисциплинированным и безрассудным» подходом к принятию решений, такое небрежное отношение к истине было скорее правилом, чем исключением^[125]. Яркой чертой президентства Трампа стало крайнее пренебрежение экспертными знаниями, целостностью и компетентностью государственных органов, и во время кризиса, вызванного пандемией коронавируса, это стоило американским семьям тысяч жизней. В различных сферах, от здравоохранения до экологии, администрация не только нарушала принципы принятия решений, основанные на фактах, но и открыто насмехалась над ними.

Вряд ли это должно кого-то удивлять. В 2017 году команде Трампа не удалось подготовить передачу власти. Вместо этого она глумилась над своими законными обязанностями и над дисциплинированной и систематической подготовкой к передаче власти, которую проводила администрация Обамы (и над аналогичной процедурой, когда Джордж Буш – младший уступал Обаме свой пост). Во многих ведомствах никто даже не удосужился провести брифинг или разобраться в том, как работают государственные органы^[126]. Поэтому неудивительно, что политические решения иногда принимались на основе репортажей Fox News – начиная с запрета на приезд в США граждан из различных исламских стран, который Трамп принял, не посоветовавшись со своим кабинетом.

Трамп был первым президентом с 1941 года, не назначившим научного советника в первый год своего правления (наряду с этим пустующими остались и тысячи других позиций)^[127]. Только за первый год президентства Трамп разразился целым рядом надуманных политических заявлений, которые удивили даже его советников. Также в 2018 году он распустил команду реагирования на глобальные пандемии. Хотя несколько сотрудников остались и продолжили работать над вопросами глобального здравоохранения, команда была распущена и ее состав радикально уменьшился.

Презрение Трампа к традиционным методам принятия решений распространялось и на то, как он назначал людей на должности. Он выбирал советников на основе личной лояльности, а не на основе компетентности в принятии политических решений. Он назначил человека, который занимался организацией свадьбы Эрика Трампа, отвечать за государственное жилищное строительство в Нью-Йорке и Нью-Джерси. Двадцатитрехлетний сотрудник, перед которым встала задача справиться с эпидемией употребления опиоидов, не имел предшествующего опыта работы за исключением участия в кампании Трампа; в его резюме упоминалась работа в юридической фирме, откуда его уволили за прогул, и утверждалось, что он обладает магистерской степенью, которой у него на самом деле не было. New Yorker писал о «культуре верности», сложившейся в Белом доме при Трампе: «Конформисты процветают, а несогласные уходят или отказываются от предложенных должностей»^[128]. В разгар глобальной пандемии Трамп уволил пятерых главных инспекторов. В 2019 году он принял указ (номер 13875), который требовал от ведомства избавиться от трети своих консультативных комитетов и от внешних экспертов, которые на них работали.

Культура личной верности привела к еще более выраженной деградации управленческих способностей правительства. В 2019 году министерство сельского хозяйства США решило переместить свои экспертные исследовательские отделы – Службу экономических исследований и Национальный институт питания и сельского хозяйства – из Вашингтона в Канзас-Сити, штат Миссури. Меньше двух третей сотрудников согласились на переезд, и в результате организации лишились значительной части исследователей. Многие увидели в переезде попытку лишить министерство возможности проводить независимые исследования и помешать ученым работать над проектами, которые могли вступить в противоречие с определенными корпоративными интересами^[129]. «Пренебрежение мнениями экспертов в федеральном правительстве сейчас сильнее, чем когда-либо», – говорит Майкл Джеррард, директор Центра юридической практики для борьбы с изменением климата имени Сабина при Колумбийском университете. Джеррард изучил более 450 докладов о попытках администрации Трампа ограничить науку или использовать ее в своих интересах^[130]. Во время пандемии COVID-19 администрация Трампа беспрецедентным образом политизировала науку, манипулируя организациями, такими как Администрация по контролю за продуктами питания и лекарственными средствами и Центр контроля и предотвращения заболеваний, ранее имевшими абсолютно безупречную репутацию научной честности. Например, зная, что ношение маски может спасти жизни, они не только превратили использование масок в признак политической лояльности, но и активно препятствовали плану почтовой службы США разослать маски всем американцам, добившись в итоге его отмены^[131].

Враждебное отношение к науке в администрации Трампа представляет собой типичное, хотя и ярко выраженное, проявление растущего недоверия к полномочиям экспертов – тех, кто должен «предлагать решения, а не принимать решения» – и к послевоенному консенсусу о том, что сложные вопросы управления должны находиться в ведении технократов. Это возвращает американскую политику к давним дебатам о том, каков должен быть размер правительства и какова его роль.

Неоконсерваторы были правы в этом отношении. Правительство после Второй мировой войны увеличивалось в объеме, а его полномочия разрастались^[132]. Консервативный историк Нейл Фергюсон не упускает случая указать на то, что размер правительственного бюллетеня Federal Register увеличился больше чем в два раза с момента его первой публикации в 1946^[133]. Сходным образом, Управление подотчетности правительства опубликовало 37 докладов в 1966 году и более 1600 в 1973^[134].