Важные различия заключались в схемах, установленных для оплаты новых государственных услуг. Некоторые страны собирали доходы за счет налогообложения и предоставляли услуги бесплатно или с большими субсидиями – эта система использовалась в Британии и отражала современный выбор в пользу государственных монополий. В других странах денежные пособия выплачивались гражданам в соответствии с социально установленными критериями, при этом получатели могли приобретать услуги по своему усмотрению. Предполагалось, что граждане Франции и некоторых небольших стран будут платить авансом за некоторые виды медицинской помощи, но затем смогут потребовать у государства вернуть большую часть их расходов.

Эти подходы отражали разницу в системах национального финансирования и бухгалтерского учета, но они также обозначали принципиальный стратегический выбор. Само по себе социальное страхование, каким бы щедрым оно ни было, в принципе не считалось чем-то политически радикальным – оно появилось относительно рано даже в самых консервативных режимах. Однако комплексные системы социального обеспечения по своей сути перераспределительные. Их универсальный характер и масштабы, в которых они действуют, требуют передачи ресурсов – обычно путем налогообложения – от привилегированных к менее обеспеченным. В целом, государство всеобщего благосостояния само по себе было радикальным предприятием, и различия между европейскими государствами всеобщего благосостояния после 1945 года отражали не только институциональные процедуры, но и политический расчет.

В Восточной Европе, например, коммунистические режимы после 1948 года обычно не отдавали предпочтения всеобщим системам социального обеспечения – в этом не было необходимости, поскольку они могли свободно перераспределять ресурсы силой, не тратя скудные государственные средства на общественные услуги. Крестьяне, например, часто исключались из социального страхования и пенсионного обеспечения по политическим мотивам. В Западной Европе только шесть стран – Бельгия, Италия, Норвегия, Австрия, Федеративная Республика Германия и Великобритания – ввели после 1945 года обязательное и всеобщее страхование от безработицы. Субсидируемые добровольные схемы оставались в Нидерландах до 1949 года, во Франции – до 1967 года, в Швейцарии – до середины 1970-х годов. В католической Европе давно сложившееся местное и общинное страхование от безработицы, вероятно, препятствовало развитию универсальных систем страхования, снижая потребность в них. В странах, где межвоенная безработица была особенно травматична (Великобритания или Бельгия), расходы на социальное обеспечение отчасти обуславливались желанием сохранить полную или почти полную занятость. Там, где это не имело такого значения, например во Франции или Италии, – это отразилось на смене приоритетов.

Хотя Швеция и Норвегия (но не Дания) считались лидерами по предоставлению широкого спектра социальных услуг, а Западная Германия сохранила порядок социального обеспечения от прошлых режимов (включая программы нацистской эпохи, направленные на поощрение высокой рождаемости), именно в Великобритании приложили значительные усилия, чтобы создать с нуля подлинное «государство всеобщего благосостояния». Частично это отражало уникальную позицию британской Лейбористской партии, безоговорочно победившей на выборах в июле 1945 года. И в отличие от правительств большинства других европейских стран, она могла свободно законодательно оформлять всю свою предвыборную программу без каких-либо ограничений со стороны партнеров по коалиции. Но в основе этого лежат довольно своеобразные истоки британского реформизма.

Социальное законодательство послевоенной Британии базировалось на заслуженно известном докладе военного времени сэра Уильяма Бевериджа, опубликованного в ноябре 1942 года и сразу же ставшего бестселлером. Беверидж родился в 1879 году в семье британского судьи в Индии, и он разделял чувства и амбиции великих либералов-реформаторов эдвардианской Британии^[106]. Его доклад был одновременно обвинением британского общества до 1939 года в социальной несправедливости и политическим проектом коренных реформ после окончания войны. Даже Консервативная партия не осмелилась выступить против его основных рекомендаций, которые стали моральным фундаментом для самых популярных и устойчивых элементов послевоенной программы лейбористов.

Беверидж сделал четыре предположения о послевоенном социальном обеспечении, каждое из которых следовало включить в британскую политику следующего поколения: наличие национальной службы здравоохранения, адекватной государственной пенсии, семейных пособий и почти полной занятости. Последнее само по себе не было социальной услугой, но лежало в основе всего остального, поскольку считалось само собой разумеющимся, что здоровый взрослый после войны должен работать на полную ставку. При таком допущении можно было делать щедрые отчисления на страхование по безработице, пенсии, семейные пособия, медицинские и другие услуги, поскольку платились за счет сборов с заработной платы, а также путем прогрессивного налогообложения всего работающего населения.

Последствия были значительными. Неработающие женщины, не застрахованные в частном порядке, впервые получили страховое покрытие. С унижением и социальной зависимостью от старой системы Закона о бедных – проверки нуждаемости было покончено – в тех (предположительно) редких случаях, когда гражданин государства всеобщего благосостояния нуждался в общественной помощи, он или она теперь имели на нее законное право. Медицинские и стоматологические услуги предоставлялись бесплатно по месту службы, пенсионное обеспечение стало всеобщим, появились семейные пособия (из расчета 5 шиллингов [25 пенсов] в неделю на второго и последующих детей). Основной парламентский законопроект, закрепляющий эти положения, получил королевское одобрение в ноябре 1946 года. Закон о Национальной службе здравоохранения – ядро системы социального обеспечения – вступил в действие 5 июля 1948 года.

Британское государство всеобщего благосостояния было продуктом предыдущего цикла реформ, корни которого уходят в Законы о фабриках середины XIX века, и одновременно по-настоящему радикальным изменением. Контраст между Британией из книги Джорджа Оруэлла «Дорога на Уиган-Пирс» (опубликована в 1937 году) и Британией премьер-министра консерваторов Гарольда Макмиллана, знаменитого острым ответом на критику двадцать лет спустя («Тебе еще никогда не было так хорошо»), – это заслуга государственной системы здравоохранения и обеспечения безопасности, доходов и занятости.

Оглядываясь сегодня на просчеты первых послевоенных реформаторов, слишком легко преуменьшить или даже не признавать их достижения. В течение нескольких лет многие из универсальных составляющих Национальной службы здравоохранения оказались неприлично дорогими; качество предоставляемых услуг со временем упало; и с годами стало ясно, что некоторые из основных допущений, лежавших в основе страховой системы, включая оптимистичные предсказания о постоянной полной занятости, оказались в лучшем случае недальновидными. Но у любого, кто вырос (как и автор этих строк) в послевоенной Британии, есть веские основания быть благодарным государству всеобщего благосостояния.

То же самое относится и к послевоенному поколению на всем европейском континенте, хотя нигде за пределами Великобритании не предпринимались попытки обеспечить всестороннее социальное обеспечение в таких широких масштабах. Благодаря появлению государств всеобщего благосостояния европейцы питались обильнее и (в основном) лучше, дольше жили и дольше сохраняли здоровее, имели более хорошие жилье и одежду, чем когда-либо прежде. Но главное, они были более уверенными. Не случайно большинство европейцев на вопрос, что они думают о своих государственных услугах, почти всегда говорили в первую очередь о страховке и пенсионной поддержке, которые им предоставило послевоенное государство. Даже в Швейцарии, стране с явно недостаточным уровнем социального страхования по европейским стандартам, принятый в декабре 1948 году Федеральный закон о страховании по старости и в связи с потерей кормильца рассматривается многими гражданами как одно из главных достижений страны.

Государство всеобщего благосостояния обошлось недешево. Его стоимость для стран, еще не восстановившихся от кризиса 1930-х годов и разрушений войны, была очень значительной. Франция выделяла всего 5 % своего валового внутреннего продукта (ВВП) на социальные услуги в 1938 году, а в 1949 году – уже 8,2 %, т. е. больше на 64 %. В Великобритании к 1949 году почти 17 % всех государственных расходов приходились только на социальное обеспечение (не включая общественные услуги и объекты, не входящие в эту сферу), что на 50 % больше уровня 1938 года. Это происходило в момент серьезной нагрузки на финансы страны. Даже в Италии, гораздо более бедной стране, чье правительство пыталось избежать высоких расходов на социальное обеспечение, перекладывая предоставление услуг и поддержки на частный сектор, государственные расходы на социальные услуги в процентах от ВВП выросли с 3,3 % в 1938 году до 5,2 % в 1949 году.

Почему европейцы были готовы платить так много за страхование и другие долгосрочные социальные услуги, в то время, когда жизнь все еще была по-настоящему тяжелой, а нехватка средств повальной? Первая причина заключается именно в том, что времена были трудными и послевоенные системы социального обеспечения стали гарантией определенного минимума справедливости. Это не была та духовная и социальная революция, о которой мечтали многие участники Сопротивления военного времени, но так выглядел первый шаг прочь от безысходности и цинизма довоенных лет.

Во-вторых, государства всеобщего благосостояния в Западной Европе не вызывали политических разногласий. Они выполняли роль социального распределителя в общем смысле (некоторые в большей степени, чем другие), но при этом не считались революционными – не «выкачивали деньги из богатых». Наоборот: хотя наибольшую прямую выгоду ощущали бедняки, настоящим долгосрочным выгодоприобретателем оказывался профессиональный и коммерческий средний класс. Во многих случаях его представители ранее не имели права на получение связанных с работой медицинских пособий, пособий по безработице или пенсий и были вынуждены перед войной приобретать такие услуги и льготы самостоятельно. Теперь они получили полный доступ к этим услугам бесплатно или по низкой цене. Предоставление государством бесплатного или субсидируемого полного среднего и высшего образования для их детей позволило наемным профессионалам и классу «белых воротничков»^[107] улучшить качество жизни и повысить располагаемый доход. Европейское государство всеобщего благосостояния не только не настроило социальные классы друг против друга, но и объединило их, как никогда прежде, общим интересом в его сохранении и защите.

Но главная причина поддержки финансируемых государством социальных программ заключалась в распространенном ощущении, что они соответствовали истинным задачам государства. Послевоенное государство по всей Европе было «социальным» государством с неявной (а часто прописанной в конституции) ответственностью за благополучие своих граждан. Оно было обязано предоставлять не только институты и услуги, необходимые для благоустроенной, безопасной и процветающей страны, но и улучшать состояние населения, измеряемое разнообразным и расширяющимся набором индексов. Могло ли оно действительно удовлетворить все нужды – другой вопрос.

Очевидно, было легче достичь идеалов социального государства «от колыбели до могилы» для небольшого населения такой богатой и однородной страны, как Швеция, чем в такой стране, как Италия. Но вера в государство была столь же сильна в бедных странах, как и в богатых, а может быть, даже сильнее, так как там только государство давало населению надежду или спасение. А после депрессии, оккупации и гражданской войны государство – как агент благосостояния, безопасности и справедливости – было жизненно важным источником чувства общности и социальной сплоченности. Сегодня многие комментаторы склонны рассматривать государственную собственность и зависимость от государства как европейскую проблему, а «спасение свыше» – как иллюзию века. Но для поколения 1945 года настоящий баланс между политическими свободами и рациональной, справедливой распределительной функцией административного государства казался единственным разумным выходом из тупика.