Механизмы власти - Майкл Барбер

В конце концов, то, какие именно целевые ориентиры вы ставите, по-прежнему зависит от вашей оценки собственной амбициозности, но целевые показатели, основанные на таком сочетании данных бенчмаркинга и анализа воздействия принятых политических мер, вероятно, будет более обоснованной.

В дополнение позвольте вернуться к «умышленному прыжку» Блэра в вопросе нелегальных беженцев, о котором говорилось на стр. 37. Никто не планировал новый целевой ориентир, даже Блэр, но за день или два до того, как он дал свое новое обещание в программе «Newsnight» («Вечер новостей»), он ознакомился с результатами бенчмаркинга и анализа последствий политических решений, которые мы провели, изучая данный вопрос. Результаты показывали, что за шесть месяцев вполне возможно вдвое сократить число беженцев. Предположу, что данные этого анализа отложились где-то в голове премьер-министра; так что, несмотря на то что он делал предположения, они были обоснованными. Чиновники, конечно, были просто в ярости, но цель была достигнута.

Таблица 2. Национальная стратегия грамотности, Соединенное Королевство, 1997–2002 гг.

ПРАВИЛО 5

ПРИМЕНЯЙТЕ НАУЧНЫЙ ПОДХОД К ПОСТАНОВКЕ ЦЕЛЕВЫХ ОРИЕНТИРОВ (НО НЕ ПОЛАГАЙТЕСЬ ТОЛЬКО НА НЕГО)

Неожиданные последствия

Следующий вопрос о целевых ориентирах относится к негативным или неожиданным последствиям. Есть реальные риски, и все время необходимо напоминать себе и всем, кто вовлечен в процесс постановки целей, что за любыми желаемыми показателями стоит (или должна стоять) некая нравственная цель, и именно она, а не целевые показатели, имеет значение. Потеряете из виду нравственную цель, и вся система начнет рушиться. Поэтому, если данные плановые показатели имеют негативные или неожиданные последствия, которые могут вступать в противоречие с целью нравственной, это самая настоящая проблема.

Для некоторых это становится аргументом в пользу того, чтобы не задавать вообще никаких показателей, но тогда вы рискуете получить все обозначенные в начале этой главы проблемы: отсутствие четких приоритетов, отсутствие четкого определения успеха и в конечном счете отсутствие подотчетности. Есть один подход, который позволяет избежать ошибок, возникающих при постановке целевых ориентиров, но сохраняет подотчетность, и именно такого подхода придерживался мэр Нью-Йорка Рудольф Джулиани и продолжает придерживаться его преемник. Он подразумевает выбор приоритетов, обеспечение надежных данных о ключевых показателях (таких как основные виды преступлений) в режиме времени, близком к реальному, регулярную публикацию этих данных и тщательное сопоставление (бенчмаркинг), например, полицейских округов Департамента полиции Нью-Йорка, для повышения эффективности. Опыт показывает, что этот подход работает, потому что он учитывает все принципы постановки целевых ориентиров, но не предусматривает цели иной, чем непрерывное сокращение уровня преступности.

Однако такой подход, вероятно, так же будет иметь негативные или неожиданные последствия, как и подход, предусматривающий формальную постановку целевых ориентиров. Это по-прежнему ставит нас перед необходимостью решить данную проблему. Можно сделать только три вещи. Первое – убедиться в том, что целевой ориентир, или, в подходе Джулиани, выбранный показатель, тщательно продуман. У одного из целевых показателей в сфере здравоохранения, который мы задали во времена работы Группы по контролю за реализацией реформ, были очевидные недостатки, и эти недостатки имели последствия. Показатель заключался в том, чтобы вам не приходилось ждать более 48 часов, прежде чем попасть к терапевту. Нравственная цель при этом заключалась в том, чтобы люди могли в более короткий срок попасть к врачу, а также в том, чтобы положить конец распространенным в то время жалобам на сложности, возникающие при записи на прием. Отдельные терапевты предпочли интерпретировать данный показатель в узком смысле: что записаться на прием к врачу можно только в течение следующих 48 часов. Это означало, что, если вы хотите записаться на плановый прием, скажем, в ваш выходной день на следующей неделе, вам скажут, что это невозможно. В такой интерпретации цель вызвала столько же проблем, сколько и решила; это случай, когда плохо продуманная цель (и пара терапевтов-болванов) привела к негативным последствиям.

Второе, что вы можете сделать, – это работать с ключевыми людьми в данной области и постараться предугадать как можно больше негативных или нежелательных последствий, учесть их при формулировании показателей и затем, по мере реализации плана, проверять, не появляются ли они. Когда мы убедили полицейских в больших городах Англии сосредоточиться на сокращении случаев грабежей – в 2001–2002 гг. их количество было сопоставимо с эпидемией, – они нехотя согласились, но предупредили, что поскольку эта задача поручена сотрудникам, выполнявшим до этого другие обязанности, то количество прочих преступлений может вырасти. Они утверждали, по крайней мере намекали, что и так уже работали с максимальной производительностью, так что перевод одного вида преступлений в разряд приоритетных неблагоприятно скажется на других. Причин верить этому не было. В конце концов, в то время полицейский в Лондоне в среднем проводил только пять арестов в год. В любом случае мы договорились попробовать.

Ничего такого не случилось. Хорошая новость состояла в том, что в тех местах, где быстрее всего уменьшалось число грабежей, меньше совершалось и других преступлений. Глава службы столичной полиции в то время высказал мнение, что благодаря совместной работе за несколько недель удалось добиться больших результатов, чем за предыдущие 20 лет. Хороший полицейский контроль есть хороший полицейский контроль, поэтому, если ввести его для борьбы с одним видом преступлений, он, вероятнее всего, принесет пользу и в отношении других преступлений. Мы снова и снова сталкивались с этим принципом. Например, если при подготовке учителей начальных классов повышать качество преподавания математики, они скорее всего начнут лучше преподавать и другие предметы, просто потому, что научатся преподавать лучше.

Это не означает, что в таком случае никогда не бывает негативных последствий – тем не менее здесь важнее всего развеять мифы и позволить средствам массовой информации освещать вашу борьбу. Нужно помнить, что, как только вы решаете реформировать одну из основных сфер государственных услуг, те, кто против данной цели, будут утверждать, что она будет иметь негативные или неожиданные последствия – большая часть из которых никогда не произойдет. Если вы не разберетесь с их аргументами в эфире, эту пустоту заполнят ваши критики. В случае когда негативные или неожиданные последствия действительно имеют место, у вас есть выбор: скорректировать стратегию или решить для себя, что результат важнее последствий. Лучше быть вооруженным пророком, чем безоружным, – в данном случае вооруженным фактами.

Третье, и последнее, что можно и следует сделать, – это периодически пересматривать процедуру сбора данных на предмет подтасовки или неожиданных негативных последствий. При разработке дорожной карты в сфере образования Пенджаба мы привлекли независимых экспертов для оценки эффективности процесса сбора данных и затем оценки их точности. Мы обнаружили, что в некоторых случаях люди, проверяющие данные о численности учащихся – ключевая процедура для измерения прогресса в сфере посещаемости занятий, – скорее руководствуются журналом посещаемости, а не производят фактический подсчет детей в классах, однако мы знали, что журналы посещаемости часто содержали неточную информацию. Проверка подтвердила, что большая часть данных, на которые мы опирались, была приемлемой и что такие нарушения были относительно редки, и теперь мы могли устранить проблему.