Механизмы власти - Майкл Барбер

Аналогичная ситуация с четырехчасовым ожиданием экстренной медицинской помощи. Были случаи, когда машины «Скорой помощи» с находящимся внутри пациентом стояли за пределами отделения, поскольку отсчет нормативного времени формально начинался только после того, как пациент оказывался внутри. Подобные ситуации действительно имели место, но из наших проверок было известно, что такое происходило не очень часто. Начинаешь размышлять над профессиональной этикой сотрудников, замеченных в подобных злоупотреблениях, и понимаешь, что это классический случай потери из виду нравственной цели.

Здесь необходимо обратить внимание на простой, но важный пункт, к которому мы вернемся в Главе 4. На каком бы наборе данных вы ни решили основываться при выработке целевых показателей, убедитесь в том, что имеется альтернативный набор, охватывающий ту же тему, в идеале неподвластный правительству или государственным служащим. Например, используйте данные опросов наряду с данными о зарегистрированных преступлениях для понимания тенденций роста преступности. Это позволит осуществить многостороннюю оценку – еще один источник подтвердит или опровергнет тот факт, что динамика данных, которыми вы оперируете, реальна, а не является результатом подтасовки, – а также обеспечит более прочную основу, когда появится необходимость осветить ваши успехи (или неудачи).

ПРАВИЛО 6

ПРОВЕРЬТЕ СВОИ ЦЕЛЕВЫЕ ОРИЕНТИРЫ НА ВОЗМОЖНЫЕ НЕГАТИВНЫЕ ИЛИ НЕОЖИДАННЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ (НО ОНИ МОГУТ И НЕ СЛУЧИТЬСЯ)

Консультации

Учитывая, что целевые ориентиры помогают обозначать приоритеты, а приоритеты, по определению, важны, следующим возникает вопрос: сколько следует по ним консультироваться? В конце концов, правительству нет смысла ставить целевой ориентир – такой как пакет актов «Цели 2000» в США, – который не примет система.

В Малайзии правительство изо всех сил старалось консультироваться с народом. Они провели масштабные исследования. Затем арендовали выставочный зал в деловом районе Куала-Лумпура и пригласили представителей населения, оппозиции и средств массовой информации, включая представителей весьма активного в этой стране сообщества блогеров, прийти и высказать свое мнение о предлагаемых целях и планах по их реализации. Это был смелый и оригинальный шаг. (А также это оказывало давление на людей, которые эти планы разрабатывали, чтобы они выполняли свою работу качественно. )

Наша процедура в администрации Блэра была менее открытой, хотя первоначальные плановые показатели были определены сразу по окончании избирательной кампании, в ходе которой активно обсуждались многие из проблем, к которым эти показатели относились. Со временем процесс разработки показателей стал более консультативным, мы поощряли – и даже требовали – обращение ответственных министерств за консультациями к заинтересованным сторонам.

Однако стандартные правительственные консультации – в отличие от более смелого и более оригинального малайзийского подхода, – будучи необходимыми, имеют свои ограничения. Да, они нужны в рамках идей естественного права в демократическом государстве. И да, имеет смысл проконсультироваться с теми, кто будет вовлечен в процесс реализации реформ; они вполне могут заметить практические недостатки в предложенном плане и, если повезет, возьмут на себя большую ответственность за реализацию целей, когда те будут определены. Также по крайней мере появятся более четкие разделительные линии и выработается характер будущих публичных дискуссий.

Но есть ограничения в самом характере консультаций. Заинтересованные стороны, с которыми то или иное министерство регулярно взаимодействует и по этой причине консультируется по поводу целевых показателей (или по любому другому поводу), неизбежно представляют интересы производителей и/или мощных лоббистских групп. Обычно такие группы заинтересованы либо в сохранении статус-кво, либо в принятии стандартных положений, регулярно повторяющихся и хорошо известных. По этой причине они скорее всего предпочтут перестраховаться, когда дело касается постановки целевых показателей, поскольку они как исполнители будут в значительной мере нести ответственность за их реализацию. Коротко говоря, они, вероятно, будут нацелены на избавление неблагоразумных задач.

Между тем снижается вероятность того, что будет услышан голос потенциальных выгодоприобретателей – называйте их гражданами, или потребителями, или и так и так, – поскольку последние редко бывают организованны и среди них зачастую много беспомощных и бессловесных. Вот почему время от времени политики заявляют, что якобы представляют интересы «молчаливого большинства» или «малых групп»; из некоторых уст это может звучать надменно или самоуверенно, но часто это справедливое замечание.

Так, когда главный министр пакистанской провинции Пенджаб решил, что ему необходимы дорожная карта в сфере образования и серьезный подход к реализации, он вообще ни с кем не консультировался по поводу целей. Он просто заявил, что хочет обеспечить всеобщее школьное образование, повысить посещаемость и существенно улучшить качество обучения. Наша команда затем превратила эти стремления в реальные цифры. Не приходится и говорить, что некоторые чиновники посчитали, что степень амбициозности данных целей граничит с безумием, но никогда не было никаких сомнений, что именно этого и хотели родители по всей провинции. В тот момент они сомневались только насчет того, будет ли в действительности что-либо сделано – в конце концов, они уже много раз слышали пустые обещания.

Это подводит нас к заключительному замечанию о целевых ориентирах, которое звучит так: в больших системах, таких как система школьного образования в провинции Пенджаб или Национальная служба здравоохранения в Англии, необходимо каскадирование целевых показателей. Как мы добились этого в Пенджабе? Мы взяли целевые ориентиры на уровне провинции и задались вопросом: каких показателей должен достичь каждый из 36 округов, чтобы провинция в целом достигла плановых значений? У нас были кое-какие (базовые, но достаточно надежные) данные, которые позволили установить разные отправные точки для округов в соответствии с их социальным составом и таким образом понять степень серьезности проблем, с которыми они сталкивались. Под руководством выдающегося секретаря департамента школьного образования Аслама Камбоха мы собрали глав округов в Лахоре в апреле 2011 г. и сообщили им их целевые показатели. Это вызвало некоторое замешательство; на тот момент немногие из них вообще слышали о существовании дорожной карты и еще меньше верили, что попытка реформирования в принципе может оказаться успешной. В то время даже сам секретарь придерживался мнения, что это была одна из бесчисленных благотворительных инициатив, которые появлялись и исчезали. Стоит заметить, что некоторые влиятельные организации в провинции считали поставленные задачи чрезвычайно сложными. Один из представителей руководства Всемирного банка тогда обвинил нас в излишней амбициозности и чрезмерной спешке. Мы с готовностью признали вину по обоим пунктам. Тем не менее к 2013 г. провинция в целом и почти все округа достигли или превзошли целевые показатели, установленные в тот день.

Если вкратце, мы максимально придерживались принципа «сверху вниз». Этот термин часто воспринимается как ругательный, но есть обстоятельства, когда это наилучший подход – неудовлетворительно работающая система школьного образования является как раз таким примером. Также часто говорят, что подход «сверху вниз» не работает, но это просто не соответствует действительности. Реформа образования в Пенджабе и многие другие успешные изменения во всем мире это подтверждают.