Механизмы власти - Майкл Барбер

В-третьих, группа по контролю за реализацией может гарантировать, что все задействованные министерства и учреждения будут вносить свой вклад в достижение цели правительства, таким образом преодолевая отсутствие сотрудничества между министерствами и учреждениями («эффект бункера»), что очень сильно проявляется в большинстве демократических систем. В-четвертых, подразделение по контролю за реализацией может стать экспертным центром по реализации и исполнению обязательств; таким образом, можно получить знания и опыт, которые имеются у нескольких министерств или у всего правительственного аппарата и которые просто невозможно получить никаким другим способом. В XXI веке эта возможность учиться быстро и эффективно не просто желательна, а необходима.

В самом деле, это обучение является основным принципом наращивания потенциала реализации. Правда в том, что в современном мире успех не достигается с помощью стандартной схемы, какой ее представляют себе граждане (см. схему 2).

Схема 2

В действительности политикам эта схема представляется скорее так (см. схему 3).

Схема 3

(Отсюда мои постоянные рекомендации политикам: политика – это лишь 10 %, а реализация – 90 %. )

Но, учитывая масштаб проблем, которые преодолевают амбициозные правительства, и темп изменений, это не просто вопрос соотношения стратегии и реализации, речь о природе этого соотношения. И оно должно выглядеть скорее как на схеме 4.

Цикл реализации

Схема 4.

В то время я этого не осознавал, но Блэр все четко понимал, что становится ясно из его мемуаров:

Мы учредили Группу по контролю за реализацией реформ… Это нововведение встретило большое сопротивление, но оказалось просто бесценным… Эта группа подобно лазерному лучу фокусировалась на проблеме, составляла план ее урегулирования, сотрудничая при этом с заинтересованным министерством, а затем при помощи «управления результативностью» разрабатывала решение… зачастую становилось ясно, что проблема носила систематический характер и требовала всесторонних изменений функционирования государственной услуги, а не какого-то вводимого в централизованном порядке или на бюрократической основе предписания (6).

В большинстве случаев, когда ставится амбициозная цель, невозможно в самом начале знать достаточно для уверенности в успехе; приходится учиться в процессе реализации. Создание подразделения по контролю за реализацией делает это возможным не только в связи с каждой отдельной целью, а в отношении всех поставленных целей. Описывая возможности правительства, можно сказать, что в этом случае они просто огромны.

Некоторые правительства – например, в Австралии – отреагировали на эти требования учреждением Группы по определению стратегии и контролю за реализацией или Группы по определению политики и контролю за реализацией. Я бы не сказал, что это не сработает; я бы сказал, что вероятность того, что это сработает, ниже по той простой причине, что в таких политических системах, как правительства, стратегия и политика «подавляют» исполнение и реализацию. Всегда хочется включиться в одну из проводимых в правительстве дискуссий о будущей стратегии – это просто захватывает! К тому же такие дискуссии так любят политики, можно даже сказать, они проявляют их суть. В то же время отслеживание процесса исполнения, проверка мер, принятых в рамках всей системы, изучение базы данных о достигнутом прогрессе… эти задачи, какими бы важными они ни были, в общем скучны (если только вы не унылый любитель графиков вроде меня). По этой причине моя рекомендация заключается в том, чтобы отделить реализацию от стратегии и таким образом обеспечить наличие старшего должностного лица, который сосредоточится на реализации. Именно этим занимался я в самой первой Группе по контролю за выполнением предвыборных обязательств, и эту же обязанность выполнял Идрис Джала в рабочей группе по управлению результативностью и контролю за реализацией Pemandu в Малайзии.

ПРАВИЛО 10

УЧРЕДИТЕ ГРУППУ ПО КОНТРОЛЮ ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ (НАЗЫВАЙТЕ КАК ХОТИТЕ, ГЛАВНОЕ – ОТДЕЛИТЕ ЕЕ ОТ СТРАТЕГИИ И ПОЛИТИКИ)

Как должна выглядеть Группа по контролю за реализацией? Это следующий вопрос. Она не должна быть большой по отношению к общей задаче и должна концентрировать свое внимание только на приоритетах. В начале работы первой нашей Группы мы обсуждали такой ее формат, при котором отслеживаться будет все. Я был против, поскольку, по моему мнению, последнее, что нам было нужно, – это новый, раздутый бюрократический аппарат, чтобы контролировать работу нескольких старых, раздутых бюрократических аппаратов. В любом случае Блэр не пришел в восторг от идеи. Это было начало второго срока его премьерства, он хотел оставить наследие в виде реформированного государственного сектора и уже научился обозначать приоритеты.

Насколько же маленькой должна быть Группа по контролю за реализацией? В департаменте образования штата Луизиана Группа из трех или четырех человек способствовала большим изменениям, особенно в отношении числа лиц, окончивших старшие классы средней школы. В нашей первой Группе нас было около 40 человек, решавших порядка 20 приоритетных задач в четырех основных министерствах. Изучив опыт работы предыдущих групп в центральном звене правительства, я понял, что их традиционная траектория выглядела примерно как на схеме 5.

Я решил с самого начала делать все наоборот: ограничил размер группы и бюджет (в тот первый год я вернул часть нашего бюджета в Казначейство в начале работы, сказав, что мне не нужны эти средства, – все сотрудники чуть со стульев не попадали: такого раньше никогда не происходило) и пообещал ликвидировать группу спустя три года, если только на нее не будет спроса у государственных служащих высшего звена и политиков.

Нам хватало 40 человек. Группа Pemandu в Малайзии насчитывает около 100 человек, занимающихся реализацией шести национальных ключевых задач и программы экономических реформ. Идрис Джала, стоящий во главе этой Группы, обращает внимание на важность наличия «маленькой, скромной команды, которая пойдет и обеспечит реализацию» (7). Одна из точек зрения на размер Группы – эти итоговые цифры. Другая точка зрения – определить так называемый «финансовый рычаг». Мы рассчитали, что на каждый фунт, потраченный на работу Группы, приходится примерно 50 000 фунтов государственных расходов, на которые наша работа оказала влияние. Как только люди понимали, как мы повысили эффективность, наша работа начинала и в самом деле выглядеть привлекательно. А еще такой ход рассуждений стимулирует и обогащает членов Группы.

Как рабочие группы терпят неудачу?

Схема 5

Концентрируйтесь на приоритетах, ограничьтесь небольшой группой и обеспечьте хорошее руководство. Человек, ответственный за Группу, должен обладать определенными характеристиками. Поставите не того человека, и его влияние постепенно сойдет на нет; сделаете правильный выбор – и все остальное будет в порядке. Что же это за характеристики?

Я подготовил для главного министра провинции Пенджаб Шахбаза Шарифа список с перечислением качеств, требующихся для руководства Группой по контролю за реализацией реформ (см. табл. 4).