Механизмы власти - Майкл Барбер

Однако крайне важна следующая мысль. Ни решения Бхагвати, ни идеи Сена не сработают, если правительство в Индии, как на федеральном, так и на региональном уровне, не станет гораздо более эффективным, чем сейчас. Даже если государство, по предложению Бхагвати, будет играть более ограниченную роль, эффективность имеет решающее значение, например, для охраны прав собственности, регулирования рынков или управления капиталом и контроля, как и для обеспечения услуг в сфере здравоохранения и образования. С точки зрения Сена, эффективность правительства еще важнее. После выборов в Индии в 2014 г. мы увидим, как будет справляться с этой задачей новый премьер-министр Нарендра Моди. Журнал «The Economist» называет его «решительным реформатором», которому нравится ставить цели и которому интересно «заметное улучшение показателей» (8). Если это так, то последующие главы данной книги ему также должны быть интересны.

В этом вся суть зарождающей науки реализации. Независимо от политических предпочтений (минимальное вмешательство государства или расширение его функций), важно, чтобы правительство эффективно справлялось со своими задачами. Уильям Истерли высказался об этом следующим образом: «Спор о том, что лучше: рынок или правительство… – это неправильный спор» (9). И то и то крайне важно. В конце концов, мы живем в эпоху, когда демонстрация результатов (как в бизнесе, так и в правительстве) приобретает все большее значение, и наука реализации сможет в этом помочь.

Основная идея данной книги применима как к демократическим странам (таким как Канада – в книге речь пойдет среди прочего о провинции Онтарио), так и вообще к странам, приверженным верховенству закона и подотчетности правительства. В некоторых случаях речь идет не о полностью демократических режимах, и их перспективы могут в самом деле быть весьма неопределенными, но на момент написания книги я пришел к мнению, что направление выбрано правильно. Важность реализации реформ в зарождающихся демократиях, а также риски неудач блестяще уловил Рышард Капущинский и отразил это в описании трагедии «честного патриота и постколониального руководителя», который сталкивается с:

…ужасным сопротивлением, неизбежным, когда человек делает первый, второй и третий шаги на пути к вершинам власти. Каждый такой лидер хочет сделать что-то хорошее и начинает это делать, а затем спустя месяц, спустя год, спустя три года видит, что этого попросту не происходит, что оно ускользает, увязает в зыбучих песках… Политик начинает увеличивать давление. Он ищет выход в диктатуре. Диктатура же порождает оппозицию. Оппозиция организует государственный переворот.

И все начинается заново (10).

Путь к подотчетному правительству будет намного легче пройти, если правительства будут успешно реализовывать хотя бы некоторые из данных ими обещаний. Я не стану рекомендовать ознакомиться с содержанием этой книги сторонникам откровенно автократических режимов или лидерам, нацеленным исключительно на личное обогащение, хотя, конечно, не могу быть уверен, что кто-то из них не прочтет написанные здесь слова.

Это важно, поскольку я убежден, что идеи, описанные в данной книге, имеют нравственную цель. Больше людей смогут жить более полноценной жизнью, если их страны будут иметь эффективные подотчетные правительства, которые обеспечивают соблюдение базовых прав граждан и работают во имя общественного блага. Как утверждают Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон в монументальной аналитической работе – книге «Почему одни страны богатые, а другие бедные» [5 - Д. Аджемоглу. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М.: АСТ, 2015. ], эффективное и подотчетное управление – ключевое отличие стран, реализующих инклюзивную стратегию роста, от тех, которые используют государство как средство обогащения элиты.

В то же время Фрэнсис Фукуяма в книге «The Origins of Political Order» отмечает, что, для того чтобы вывести страны из «дисфункционального равновесия», требуются либо радикальные изменения экономических и социальных условий, либо выдающееся руководство, либо и то и другое. Главный министр пакистанской провинции Пенджаб Шахбаз Шариф, один из главных персонажей этой книги – отличный пример нашего современника, стремящегося стать именно таким руководителем.

Во втором томе проекта – книге «Political Order and Political Decay» – Фукуяма продолжил развивать свою мысль. Хотя государство, верховенство закона и подотчетное правительство являются предпосылкой к успеху, этого недостаточно, особенно когда растут ожидания граждан. По его словам, адресованным Турции и Бразилии, но применимым к большему количеству стран, «правительству, чтобы считаться легитимным, необходимо обеспечить достижение лучших результатов» (11).

Распространенное критическое замечание в отношении науки реализации заключается в том, что она в обязательном порядке предполагает реализацию реформ сверху вниз, а значит, тем или иным образом побуждает правительства к навязыванию своей воли. Это категорически неверно, и к данной теме мы будем возвращаться в последующих главах. Конечно, книга описывает правительство (федеральное, национальное, местное) с точки зрения тех, кто занимает в нем центральное место, но вывод, что раз используется такая точка зрения, то речь непременно идет о реформах сверху вниз, направленным на централизацию, является ошибочным. В самом деле, если правительство было выбрано с единственной целью – наделить властью местное сообщество и снизить свое собственное влияние, наука реализации поможет этому случиться.

Важно, что, применяя имеющиеся знания, возможно ощутимо повысить способность правительства обеспечивать инклюзивный рост. Это объясняется тем, что содержащиеся в данной книге идеи не являются неким политическим рецептом. Скорее это элементы процесса, посредством которого правительство может существенно повысить способность добиваться результатов на благо граждан, быстро обучаясь в ходе реализации реформ и адаптируя свой подход в рамках обучения. «Управление – тяжелая, сложная работа, и ни одной правительственной системе не под силу это изменить», – говорит Дэниэл Финкельштейн, но, что особенно важно, добавляет, что «политику можно сделать лучше, и, конечно, изменения возможны» (12).

Планирование и целевые показатели (и то и другое подробно рассматривается и снабжается рекомендациями в последующих главах) имеют не лучшую репутацию после сталинских пятилеток, поскольку в данном случае показатели беззастенчиво спускали сверху, а те, кто участвовал в процессе реализации этих планов, подтасовывали данные, чтобы соответствовать заданным показателям, и искажали информацию о реальном положении дел. Рекомендованные в этой книге идеи науки реализации не просто отличаются от такого подхода. Они буквально находятся на разных полюсах. Суть предложений сводится к следующему: начинайте работу, быстро учитесь на основе происходящего в реальном мире, осознайте, как непроста эта реальность, и адаптируйте свой план соответствующим образом.

Итак, наука реализации смотрит на мир изнутри правительственного механизма, будучи

• полезной независимо от большей или меньшей роли государства;

• действующей как сверху вниз, так и снизу вверх (а может представлять собой нечто среднее – все зависит от вашего выбора);

• упорядоченным процессом, а не политическим рецептом;