Механизмы власти - Майкл Барбер

За несколько прошедших веков системы реализации, основанные на достоверных данных, в корне изменили нашу жизнь. Они показали нам, что реально может работать. Проблема же состоит в том, что у нас по-прежнему нет научных основ, позволяющих систематически анализировать, что работает в конкретное время в конкретном месте, и требовать от чиновников соблюдения этих стандартов. Теперь агентства по развитию могут оправдать доверие общества путем создания науки реализации, которая будет накапливать знания о мировом опыте реализации и использовать их на практике (5).

Это смелый и современный взгляд на вещи. И, как мне кажется, такой взгляд давно назрел. Дело не просто в том, что в слишком большом количестве стран политика в области развития не работает и что управление оставляет желать лучшего. Даже в странах, отличающихся относительно неплохим управлением, правительство часто оказывается неэффективным и некомпетентным. В связи с этим государства несут существенные экономические потери. Данная проблема становится особенно острой сейчас, во времена жесткой экономии. Более того, это заставляет граждан сомневаться в важности уплаты налогов, скептически относиться к правительству в целом, а в худшем случае – даже сомневаться в ценности демократии. В Америке разочарование в работе федерального правительства давно не было так велико. Настолько, что Пол Волкер, бывший успешный председатель правления Федеральной резервной системы, будучи уже на девятом десятке, посвятил следующий этап своей карьеры «работе над созданием эффективного правительства».

Выходит, что резюме имеющихся знаний, написанное доступным языком – краткое описание зарождающейся науки реализации, – необходимо не только развивающимся странам, как предполагает Джим Ен Ким, но и всему миру. И чем скорее, тем лучше. Вот еще одна причина. Группы по контролю за реализацией вошли в моду: сами эти слова используются регулярно, но не многие люди знают секреты, отличающие успешные действия от неудачных.

Данная книга представляет собой попытку на основе моего непосредственного опыта и накапливающихся фактических данных обобщить приемы, делающие реализацию эффективной. Конечно, я не претендую на то, чтобы дать ответы на все вопросы, не в последнюю очередь потому, что мы пока не обладаем всей полнотой знаний. Процесс развития науки еще далек от завершения, а поскольку и политика, и работа правительств неизбежно основываются на человеческих взаимоотношениях, вряд ли в принципе может когда-нибудь завершиться. И какого бы уровня ни достигла наука, главное в самом искусстве реализации.

Тем не менее я сделаю два заявления. Первое: эта книга поможет осуществить разметку территории, обрисовав план действий для тех членов правительства, которые нацелены на достижение результатов, для тех сотрудников университетов, которые стремятся исследовать реализацию, и для тех граждан, которые желают видеть успешную работу правительств. Второе: если систематически применять план, изложенный в главах 1–7, к работе правительств во всем мире, результаты работы различных служб: полиции, здравоохранения и образования – радикально изменятся, средства, получаемые от налогоплательщиков, будут использоваться гораздо более рационально, а граждане станут больше доверять правительству, чем сейчас. Глава 8, посвященная эффективному использованию денег граждан, также очень важна. Однако пока мы недостаточно исследовали эту область и плохо умеем применять имеющиеся знания на практике. Но в целом использование уже имеющихся знаний о реализации сделает нашу жизнь гораздо лучше.

Если бы эти знания были доступны Виктору Черномырдину, возможно, его карьера закончилась бы на более оптимистичной ноте… а если бы об этих приемах знал Карл I, то, может быть, не лишился бы головы.

Ценность качественного управления

В 2013 г. одной из тем для активного обсуждения в мировой политологии и экономике стало будущее Индии – государства, в котором проживает едва ли не каждый пятый человек в мире. Два ведущих мыслителя страны принялись отстаивать диаметрально противоположные точки зрения на дальнейшее развитие.

Джагдиш Бхагвати, авторитетный американский экономист индийского происхождения, работающий в Колумбийском университете, объединил свои усилия с Арвиндом Панагарией для написания работы «Why Growth Matters» (в букв. переводе с англ. «Почему рост имеет значение»). Их основной аргумент заключался в том, что настоящий экономический рост в Индии начался только после проведения в 1991 г. рыночных реформ. До этого рост был слишком медленным и не соответствовал потребностям прирастающего населения Индии. Кроме того, они утверждали, что либеральные реформы тех лет не только не препятствовали сокращению масштабов нищеты, но лишь способствовали ее росту. Они заявляли, что, пока не увеличится сам пирог, не будет возможности дать бедным людям кусок ощутимо большего размера. Наконец, они считали, что в настоящее время необходимо дальнейшее продолжение либеральных рыночных реформ, включая введение в традиционный государственный сектор квазирыночных факторов посредством мер наподобие использования ваучеров в системе школьного образования.

Противником такой позиции оказался не менее авторитетный Амартия Сен, лауреат Нобелевской премии по экономике, который в сотрудничестве с Жаном Дрезом издал книгу «An Uncertain Glory: India and Its Contradictions» («Сомнительный триумф: Индия и ее противоречия»). Проведенный ими анализ и данные ими рекомендации сильно отличаются. Они утверждают, что, хотя да, зафиксирован впечатляющий рост экономики с начала 1990-х гг. , основная проблема заключается в том, что его завоевания распределились неравномерно. Они разочарованы тем, что в рамках дискуссий о будущем Индии, особенно в средствах массовой информации, богатые люди в своем же кругу обсуждают проблемы таких же богатых людей. Они говорят: «Примечательно не то, что средства массовой информации интересуются темпами роста [которые в последнее время замедлились], а то, что они практически не интересуются тем фактом, что результаты этого процесса ощущаются лишь некоторыми группами населения. Страна все больше напоминает калифорнийские оазисы посреди африканской пустыни» (6).

В качестве решений они предлагают наделить гораздо большими правами бедные слои, особенно женщин, так чтобы они были лучше представлены в публичных дискуссиях, и провести реформу государственного сектора, которая, по их мнению, необходима, поскольку «общий уровень государственных услуг в Индии остается удручающим, а в системах здравоохранения и образования царит полная неразбериха» (7). Самое главное – они призывают к гораздо более справедливому распределению власти.

Дело в том, что, несмотря на то что предписания, содержащиеся в этих книгах, разительно отличаются, а сама битва титанов внесла сильное оживление в научное и медийное сообщество, они высказывали немало схожих идей:

• Текущие темпы роста слишком медленные.

• Наблюдается значительная степень неравенства.

• Положение дел в сфере государственных услуг удручающее.

Таким образом, мы имеем дело с закономерной политической дискуссией, являющейся классикой для всех стран, не только для Индии: как лучше решить эти проблемы? В значительной степени полагаться на рынок и на некую «скрытую силу»? Или на расширение государственного и социального сектора (как в Бангладеш)? Здесь нет правильного ответа: именно такие дискуссии и должны вестись в рамках демократического процесса.