Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

Как бы обобщая опыт государственного строительства к началу XX столетия П. А. Столыпин (1862 – 1911 гг. ) предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области, по его замыслу, должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления [93 - См. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 231. ]. Но и этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме [94 - Так, Н. И. Костомаров в своём труде «Мысли о федеративном начале древней Руси» утверждал: «…и природа, и обстоятельства – все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала, но, вместе с тем, и борьба его с началом единодержавия». См. : Костомаров Н. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. СПб. 1861. Кн. 2. С. 53—66. ], что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности [95 - Так, подводя итоги преобразования субъектного состава дореволюционной России, С. М. Гороховатский делает вывод о том, что «…в Российской империи институт автономии существовал ограниченно и применялся (хотя и не всегда) как промежуточный этап процесса интеграции новых территорий в состав унитарного государства». См. Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации: основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений: Дисс. … канд. юрид. наук. М. 2017. С. 29. ], по мнению современных исследователей, соизмеримой с автономией [96 - АВТОНОМИЯ – (греч. ??? ??? ??? – самоуправление, буквально – самозаконие; от? ??? ? – сам и? ??? ? – закон) – право населения территории в составе государства самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах, предоставленных конституцией или другими правовыми нормами этого государства // Новый словарь иностранных слов. Мн. : Современный литератор. 2005. С. 16. ].

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на институт земства созданный во второй половине XIX в. для решения, прежде всего экономических проблем, так как развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством к этому времени задачи по реформированию феодальных общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний [97 - ГУБЕРНИЯ – (от губернатор, лат. gubernator от др. -греч. ??? ??? ??? (кивернитис) – кормчий – высшая единица административно-территориального деления в России с 1708 по 1929 гг. Глава губернии – губернатор. ], областей [98 - ОБЛАСТЬ – (от старославянского облада – владение) – в дореволюционной России административная единица, образовывавшаяся как провинции в крупных наместничествах (генерал-губернаторствах), а затем на вновь присоединённых землях; приравнивалась к губерниям, но управлялись по особым положениям (не имели органов самоуправления – земств, городских дум). Областями назывались так же земли, закреплённые за казачьими войсками // Федерализм: энциклопедический словарь… С. 158. ], уездов [99 - УЕЗД – в древности уездом называлась совокупность всех волостей, примежёванная к известному пункту – городу или селу. В средние века в состав уездов входили административно-военные районы, называемые «осада». В процессе административно-территориальной реформы 1923 – 1929 гг. уезды были преобразованы в районы. ].

Именно с целью решения этих задач Александр II издаёт 01. 01. 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам [100 - Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (далее, РГИА ДВ). Положение о губернских и уездных земских учреждений от 01. 01. 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее, ПСЗРИ). II. Т. 34 №40457. ], которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Это, во-первых.

Положение 1864 г. закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введение системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: всесословные выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправлением». Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление» не употребляется; во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами. Для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением [101 - См. РГИА ДВ. Городовое положение от 16. 06. 1870 г. // ПCЗРИ. II. От. I. Т. 45 №48498. ] как городское общественное управление [102 - Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления. Но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривались различные цензы, прежде всего, имущественные, и пороги, что исключало из участия в решении местных вопросов значительного числа членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих. ]. В более мелких населённых пунктах (волость, село, …) – крестьянское (сельское) общинное управление [103 - В Сибири и позднее на Дальнем Востоке общинное самоуправление (состав, предметы ведения, ответственность) на уровне волости и ниже первоначально регламентировалось правилами получившими название «Учреждение для управления Сибирских губерний» (1822 г. ). В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия генерал-губернаторства: губернии и области, которые в свою очередь делились на волости и инородные управы. В результате была создана четырёхуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное // ПCЗРИ. От. I. Т. 38 №29125. ], казачье управление [104 - Казачье самоуправление регламентировалось специальными нормативными правовыми актами. Как пример, см. : Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13. 05. 1870 г. ). В соответствии с Положением казачьи станицы должны были управляться станичным сходом, должностными лицами во главе со станичным атаманом, станичным правлением и станичным судом // РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 3. Т. 11 №7782. ] и самобытное (национальное) управление коренных народов [105 - Основным документом, регламентирующим самоуправление у инородцев Сибири и Дальнего Востока был «Устав об управлении инородцев» от 22. 07. 1822 г. // См. РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 1. Т. 38 №29126. ].

Во-вторых, анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов [106 - Подробно вопросы земского управления в пореформенный период в России (1861 – 1917 гг. ) рассмотрены автором в специальной монографии. См. : Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX – начало XXI вв. : Монография: Дальневосточный центр муниципального права. 2013. ] позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим государственное управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60 гг. XIX в. [107 - Так ещё в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 г. в Государственный Совет, высказана следующая мысль: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея своё место в государственном организме, не могут существовать вне его» // Материалы по земскому общественному устройству. СПб. , 1886. Т. 2. С. 356. Н. И. Лазаревский писал, что «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением» (Цит. по: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ «Муниципальная власть». 1999. С. 57). ]