В общепринятом смысле федерация – это союз, сумма территорий членов которого совпадает полностью с общей территорией государства, и при этом члены равноправны. Так что, строго говоря, РСФСР федерацией никогда не была, а была государством с автономными образованиями^[28], но при этом называлась федерацией. Реальной федерацией был СССР, но этого слова в союзной Конституции вообще не было.

Безусловно, комплекс новых норм отражал новую правовую реальность – подчиненность российского закона союзному. В следующей за союзной – российской Конституции – распределялась компетенция между СССР и республиками. При этом формулировки о свободе выхода РСФСР из состава СССР Конституция 1925 года не включала, а ограничивалась указанием на волю народа при передаче СССР полномочий.

Различия между Конституцией РСФСР 1918 года и Конституцией РСФСР 1925 года достаточно существенны. Так, Д. И. Курский обращал внимание на расширение в новой Конституции «базы пролетарской демократии»: «в ст. ст. 5, 6 и 7 говорится о предоставлении рабочему классу и крестьянству, а не только беднейшему крестьянству, технических и материальных средств печати, права собраний и помещений для них». Конституция 1925 года «резче подчеркивает недопустимость угнетения национальных меньшинств… и… оформляет право отдельных национальностей на выделение, по решению их съездов Советов с утверждения верховных органов РСФСР, в автономные советские социалистические республики и области»^[29].

Новеллами Конституции РСФСР 1925 года стали нормы о правовом статусе автономных республик, местной власти остальных территорий (краев и областей), о взаимоотношениях между союзными органами власти и органами власти РСФСР.

Носителем верховной власти в РСФСР провозглашался Всероссийский Съезд Советов, в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов.

Были расширены права граждан. Так, в части реализации задачи полного, всестороннего и бесплатного образования Конституция 1925 года, в отличие от Конституции 1918 года, не ограничивалась рабочими и беднейшими крестьянами. Из текста был исключен лозунг: «Не трудящийся да не ест!».

Вместе с тем Конституция 1925 года сохраняла ограничения в избирательном праве, исходя из профессиональных занятий, в том числе в прошлом, а именно для лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли; лиц, живущих на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; частных торговцев, торговых и коммерческих посредников; монахов и духовных служителей религиозных культов всех исповеданий и толков, для которых это занятие являлось профессией, и др.

Основной закон 1925 года подробно определял систему и компетенцию государственных органов, конечно же, с учетом компетенции Советского Союза, включая вопросы ведения Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Статьей 19 было установлено положение о соотношении законодательной компетенции РСФСР и СССР. В пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на территории РСФСР имели обязательную силу постановления верховных органов СССР. За этим исключением никакие органы, кроме Всероссийского Съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имели права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР.

В Конституцию были включены положения о регулировании правового положения местной власти (глава 5).

Учитывая подробное определение компетенции государственных органов РСФСР и их обновление, в Конституцию 1925 года за десять лет ее действия периодически вносились соответствующие изменения. Тем не менее Конституция РСФСР 1925 года не только «сделала важный шаг» в расширении сферы правового регулирования и создании предпосылок для определения конституционного права как самостоятельной отрасли законодательства, но и показала новый уровень подготовки текста. Российский Основной закон послужил образцом для разработки конституций других союзных республик.

Отметим также, что Конституция РСФСР 1925 года по сравнению с Конституцией 1918 года была в гораздо большей степени содержательным, нежели пропагандистским документом, и к тому же куда более совершенным с юридико-технической точки зрения.

Глава 2
Партия – наш рулевой

Особенности Советской власти

На первый взгляд двухэтажная система власти – партийная бюрократия, стоящая над государственной, – кажется странной, тем более что руководящие посты как в партии, так и в государстве занимали одни и те же люди. Казалось бы, партия, захватившая все рычаги власти посредством созданных ею репрессивных и пропагандистских структур, вполне может обеспечить управление государством и обществом напрямую.

Однако партия, как неоднократно указывал в своих работах В. И. Ленин, – это передовой отряд пролетариата, его организованное меньшинство. Здесь-то и возникает вопрос о легитимности власти партии. Большинство населения, как и булгаковский профессор Преображенский, пролетариат не любило и потому подчиняться приказам партии не видело никаких оснований. Легитимность, основанная на насилии и харизме, – вещь хрупкая и сильно зависит от настроения толпы. Другое дело – легитимность легальная, то есть на основе закона. А такая легитимность может быть только у государства, ибо только оно может сформулировать и защитить закон, которому подчинилось бы все население.

Именно поэтому в условиях начинавшейся Гражданской войны большевики по-быстрому отказались от марксистских утопий насчет немедленного отмирания государства и приступили к его строительству. Уже в марте 1918 года Ленин заявил: «Мы сейчас стоим безусловно за государство». Именно государству поручалось строить социализм, причем «дать характеристику социализма в развернутом виде, где не будет государства – ничего тут не выдумаешь, кроме того, что тогда будет осуществлен принцип – от каждого по способностям, каждому по потребностям», «без всякого военного контроля и насилия»^[30].

Вот только строительство государства и установление закона – дело небыстрое, особенно в условиях Гражданской войны, так что партии пришлось фактически подменять государство, используя методы силового командно-административного управления. Реальным центром принятия решений и партии, и государства стал возглавляемый Лениным Совнарком^[31]. Свои решения партия-суверен оформляла в виде декретов Советской власти, которые были не столько нормативными, сколько декларативными актами.

Социальный регулятор такого рода мы назвали Правом катастроф, поскольку он характерен для государств, находящихся в условиях национальной катастрофы, балансирующих на грани исчезновения^[32].

После окончания войны государственное строительство стало осуществляться куда более быстрыми темпами, что естественным образом привело к взрывному росту государственной бюрократии, который так напугал Владимира Ильича. В своих последних работах вождь не придумал ничего лучше, нежели бороться с бюрократией бюрократическими же методами, создавая новые контролирующие и надзирающие государственные органы.

Роль партии в системе управления Ленин видел следующим образом: «Что представляет собой организованное меньшинство? Если это меньшинство действительно сознательно, если оно умеет вести за собой массы, если оно способно ответить на каждый вопрос, становящийся в порядок дня, – тогда оно, в сущности, является партией»^[33].

То есть коммунисты должны находиться в гуще народа, понимать его интересы и нужды, донося их до государства, организовывать общество на трудовые и, если надо, ратные подвиги. Одновременно растворяться в обществе и растворять общество в партии, чтобы в итоге все граждане стали коммунистами, и если не в смысле членства, то в смысле мировоззрения. Речь идет о создании партией нового общества, а никак не о руководстве государством.

Совершенно иное представление о роли партии в управлении обществом было у И. В. Сталина. Еще в 1921 году в неопубликованном тогда наброске плана брошюры «О политической стратегии и тактике русских коммунистов»^[34] Сталин дал свое оригинальное определение партии: «Компартия, как своего рода „орден меченосцев”^[35] внутри государства советского, направляющий органы последнего и одухотворяющий их деятельность». Развивая свою мысль, Сталин писал далее: «Партия – это командный состав и штаб пролетариата, руководящий всеми формами борьбы пролетариата во всех без исключения отраслях борьбы и объединяющий разнородные формы борьбы в одно целое»^[36].

Здесь речь идет именно о партийном руководстве государственными органами. Такая точка зрения была гораздо ближе к реальности, поскольку к концу Гражданской войны в сознании работников государственных органов укоренилась уверенность в полном подчинении деятельности Советов и их исполнительных органов соответствующим партийным инстанциям^[37].

С потерей Лениным трудоспособности центр принятия решений переместился из Совнаркома в Политбюро ЦК РКП (б).

Юридически государственную власть возглавлял коллегиальный орган – Съезд Советов Союза ССР. В период между съездами работал Центральный Исполнительный Комитет, который, в свою очередь, состоял из Союзного Совета и Совета национальностей и имел Президиум.

В союзных республиках действовала подобная структура Советов, далее городские и районные Советы.

Реальные рычаги управления находились в руках Советов Народных Комиссаров. По названию похожи (тоже Советы), однако оперативные исполнительно-распорядительные функции были у Совнаркома СССР и далее по подчиненности – Совнаркомы республик, исполкомы краев, автономных республик, областей, затем городов и районов. Муниципалитетов в то время не было, действовала жесткая вертикаль.

Законодательные и иные акты принимались в зависимости от компетенции, установленной в Конституции СССР и республиканских Основных законах.

Иногда возникали дискуссии о соотношении ведомственных союзных актов и, например, законов республики. Вопросы решались, исходя из компетенции органов. Точки в таких дискуссиях ставились партийными органами в основном за счет ротации кадров, она была, как мы увидим далее, весьма динамичной.

Приведем для наглядности иерархию нормативных (общеобязательных) актов.

Союзные Конституция, законы, постановления съездов, ЦИК, Президиума ЦИК, постановления СНК – эти акты публиковались в «Известиях Советов народных депутатов». Самые важные с политической и экономической точек зрения печатались в «Правде» – печатном органе ЦК ВКП (б).

Ведомственные акты в виде постановлений, инструкций, директив, писем, телеграмм и прочего тогда не регистрировались и в лучшем случае публиковались в ведомственной печати.

Иерархия республиканских нормативных актов была похожа на союзную, с той лишь разницей, что внутри республиканской подчиненности нужно было ориентироваться на союзные акты.

Что касается партии, переименованной во Всесоюзную коммунистическую партию (большевиков) – ВКП (б) – в декабре 1925 года на XIV съезде, то она, формально говоря, оставалась вне правового поля, поскольку законом ее деятельность и взаимодействие с государством и обществом никак не описывались. Впрочем, как и остальные, по нынешним понятиям, общественные организации: комсомол, профсоюзы, пионерия и т. д.

Легитимность власти партии была связана исключительно с марксистско-ленинской квазирелигией, то есть с теологией. Это шмиттовское расщепление легитимности и легальности^[38] было трудно увидеть невооруженным взглядом, поскольку партийные лидеры, занимая ключевые посты во ВЦИКе и Совнаркоме, как бы осенялись легальностью, исходящей от Советской власти. Иначе партийный лидер не мог представлять государство перед населением и на международной арене.