Государственный строй РК до Шестой республики

До начала демократических преобразований взаимоотношения власти и закона в Южной Корее имели следующие особенности. Закон находился в подчиненном положении, и меняющаяся власть каждый раз подстраивала его под себя, легитимизируя свои инновации. Иными словами, не президент руководил страной согласно существующей конституции, а конституция переделывалась под президента. Большинство изменений касалось в основном формы правления, системы выборов президента, меры его власти и сроков его полномочий. За время существования Республики Корея было принято шесть небольших по объему конституций, по числу которых и ведется счет республикам (при том, что на правление Пак Чон Хи приходилось две конституции^[18]).

Согласно конституции Первой республики президент и Национальное собрание были наделены равными полномочиями, но затем различные поправки усилили власть президента. Первые из них были приняты в 1952 г. (введение прямых выборов, освобождение президента от прямой ответственности перед парламентом), а затем – в 1954 г. (отмена ограничений на число президентских сроков и право президента лично контролировать деятельность всех министров и государственных учреждений).

Редакция конституции 1960 г. создала основу для Второй республики, которая установила парламентское правление по типу Великобритании или Западной Германии, снова сведя роль президента к церемониальной. Он считался главой государства, но исполнительной властью не обладал.

Согласно конституции Третьей республики президент наделялся самыми широкими полномочиями и избирался прямым голосованием сроком на четыре года, но не более чем на два срока подряд. Однако, отбыв два срока, Пак Чон Хи сначала стал добиваться права на третий, а после победы на выборах 1971 г. совершил конституционный переворот Юсин. На его фоне в конституцию были внесены поправки, которые предусматривали увеличение срока президентства до шести лет, косвенную систему его избрания при помощи выборщиков, неограниченное количество переизбраний, наделение главы государства правом распускать парламент, назначать кандидатов в Национальное собрание через так называемое «собрание выборщиков». Таким образом, конституцию Четвертой республики 1972 г. можно считать «суперпрезидентской».

Конституция Пятой республики 1980 г. создавалась для того, чтобы не допустить прихода к власти второго Пак Чон Хи (впервые президент избирался всего на один срок, хотя этот срок составил семь лет и избирала его коллегия выборщиков). Тем не менее, несмотря на демократические формулировки и заявленные права и свободы, власть президента была существенно усилена. В случае, если в конституцию все-таки нужно было внести изменения, касающиеся продления срока полномочий президента, они не могли применяться по отношению к действующему президенту, а только к последующим. Президент мог распустить парламент, но парламент мог отправить в отставку Кабинет министров. Однако, пока парламент не приступил к выполнению своих обязанностей, законы принимал специальный Совет по национальной безопасности, возглавляемый президентом. В результате президент имел возможность менять политическое положение в стране в любую выгодную ему сторону.

Система власти в РК на данный момент

Даже согласно относительно либеральной по сравнению с предшествующими конституции 1987 г. президент – символ и представитель нации, глава администрации и руководитель Государственного совета, главнокомандующий вооруженными силами страны (хотя решение об объявлении войны или отправке войск проводится через парламент), непосредственно отвечает за внешнюю и внутреннюю политику, но избирается прямым голосованием на один пятилетний срок без права переизбрания, что делает невозможными попытки удержаться у власти.

Президент может неограниченное число раз накладывать вето на законы, которые проводит парламент, может назначать министров (но не премьера) без одобрения парламента и наделен правом назначать трех из девяти членов Конституционного суда (остальных назначают председатель Верховного суда и парламент).

С другой стороны, согласно ст. 61 Основного Закона за нарушение конституции и законов при исполнении служебных обязанностей президент может подвергнуться импичменту. При этом парламент может объявлять его не только президенту двумя третями голосов парламента, но и премьер-министру, членам Государственного совета, министрам, судьям и другим должностным лицам, для чего требуется простое большинство голосов.

Президент не может создать новый или ликвидировать существующий правительственный орган, даже во внешней политике его действия ограничены. В соответствии со ст. 60 и 61 конституции парламент должен утвердить не только военное положение, объявление войны или направление вооруженных сил РК за границу, но и иные законы, влияющие на суверенитет страны или налагающие на нее существенные обязательства.

Парламент (Национальное собрание) на данный момент включает в себя 300 депутатов (число зависит от населения страны), большинство которых – депутаты-одномандатники, но 46 идут по партийным спискам.

Решения преимущественно принимаются простым большинством в минимум 50 % + 1 голос. Две трети депутатов требуются для импичмента, поправок в конституцию или преодоления президентского вето при попытке повторно провести отведенный им закон.

Парламент может принимать решения по кадровым вопросам, однако де-юре они носят только рекомендательный характер и формально президент не обязан к ним прислушиваться. Обязательного одобрения требует только кандидатура премьер-министра. Иное дело, что действия наперекор парламенту могут быть восприняты как противодействие воле народа и его избранников.

Спикер Национального собрания избирается на два года, и на это время его членство в политической партии приостанавливается. Он не может руководить ею, даже если делал это ранее.

Депутатам запрещается занимать посты в государственных учреждениях. Они обладают неприкосновенностью, но иммунитет распространяется на них лишь во время парламентских слушаний и то за исключением особо тяжких преступлений. Арестовать депутата во время сессии можно только с одобрения парламента, причем на сессии должно присутствовать больше половины членов Национального собрания. Для этого министр юстиции должен получить разрешение от президента и премьер-министра и направить в Национальное собрание специальное письмо, и в случае, если после обсуждения этого письма Собрание даст «добро» на арест своего члена, ведущий его дело судья должен вызвать депутата к себе и окончательно убедиться в необходимости заключения его под стражу.

Ни у президента, ни у Конституционного суда нет конституционных возможностей распустить парламент или досрочно прекратить его полномочия. Профессор политологии Сеульского национального университета Кан Вон Тхэк в связи с этим указывает, что «когда между президентом и Национальным собранием возникает конфликт, президентской системе не хватает институциональных механизмов для разрешения таких споров. Когда эти конфликты обостряются, законодательный орган может добиваться импичмента президента, в то время как президент может рассмотреть возможность использования военной силы…».

Добавим к этому, что если президент избирается на пять лет, то парламент на четыре, отчего президенту зачастую приходится иметь дело с парламентом, расклад сил которого отражает ситуацию прошлых лет.

Главным исполнительным органом страны является Госсовет. В него входят президент (его председатель), премьер-министр (вице-председатель) и руководители других общенациональных министерств и ведомств. Премьер назначается президентом с одобрения Национального собрания, а члены Госсовета – президентом по рекомендации премьера. Функции премьер-министра, таким образом, сводятся к организации общего планирования и координации действий членов Госсовета.

При неизменной роли президента премьер часто выступает «мальчиком для битья», и два года на должности для южнокорейского премьера – почтенный срок.

Министры в РК тоже меняются достаточно часто – в период между августом 1948 г. и апрелем 1969 г. сменилось 19 министров образования, причем только четверо из них продолжили линию своего предшественника. Но, что при Но Му Хёне, что при Ли Мён Баке, средний срок пребывания министра на своем посту составлял 13–14 месяцев. Ситуацию отчасти спасает то, что министр является политическим назначенцем, который отвечает за «линию партии», а обеспечение функционирования структуры лежит на профессиональных бюрократах.

Существует несколько управлений и комитетов, имеющих права министерств, в том числе – Комитет контроля и инспекции (при Ким Ён Саме преобразован в Бюро аудита и инспекции), занимающийся надзором за деятельностью государственных структур, инспекцией компетентности и правильности поведения госслужащих. По своему месту в системе он является не столько «второй прокуратурой», сколько аналогом Комитета партийного контроля при ЦК КПСС или традиционных конфуцианских учреждений, призванных надзирать за моральными качествами чиновников. Хотя палата формально не является силовой структурой, проводимые ею расследования (например, по фактам коррупции или злоупотребления властью) становятся основанием для возбуждения уголовных дел.

Важную роль играют и структуры власти или при власти, связанные с главой страны. В правление Пак Чон Хи аппарат президента, роль и функции которого были скопированы с Белого дома США, играл роль второго Кабинета министров. Президент же возглавляет Совет национальной безопасности (СНБ), который состоит из восьми членов^[19] и координирует все виды деятельности, связанные с национальными интересами.

Особенным элементом южнокорейской структуры министерств является созданное Пак Чон Хи министерство по делам воссоединения, курирующее блок отношений с КНДР и подчеркивающее особый характер межкорейских отношений, исключающий взгляд на Север как на «другое государство на Корейском полуострове». Сюда же относится такой элемент системы, как Управление пяти провинций – практика назначения чиновников на «виртуальные» должности губернаторов провинций, «временно оккупированных Севером».

И если КНДР к настоящему времени отказалась от претензий на объединение, признавая существование на полуострове двух враждебных государств, ст. 3 конституции Юга определяет территорию PK как территорию всего Корейского полуострова. КНДР фактически рассматривается как незаконное государственное образование. А ст. 4 обязывает государство стремиться к объединению страны в соответствии с принципами свободы и демократии.

В конституции РК, так же как в советской, есть не только глава, посвященная правам граждан, но и глава об их обязанностях. Это важно, так как в государствах с «развитой демократией» такого раздела в Основном Законе страны нет. Среди прав стоит отметить отсутствие государственной религии и свободу вероисповедания (ст. 20), формальное отсутствие цензуры (ст. 21)^[20] и обязанность родителей давать детям хотя бы бесплатное образование (ст. 31).

Отдельно про три импичмента

Отстранения президента от власти, которых в Шестой республике было целых ТРИ, заслуживают отдельного раздела, потому что, с одной стороны, импичмент показывает, что в Южной Корее начали работать предусмотренные конституцией демократические механизмы, а с другой – процедура импичмента стала инструментом в руках политиканов.

В 2004 г. внешне все выглядело следующим образом. После того, как президент Но Му Хён нарушил конституцию и открыто высказался в поддержку новой пропрезидентской партии, а его окружение оказалось вовлеченным в серию коррупционных скандалов, две оппозиционные партии, ранее бывшие политическими противниками, сумели объединиться и конституционным путем отрешили его от власти…