Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

В 1993 г. общероссийский политический кризис продолжал углубляться. Стараясь противостоять диктаторским методам управления Б. Н. Ельцина, депутаты попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26 – 29 марта 1993 г. ) решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный Совет. Все к этому было готово [207 - См. , например: Коржаков A. B. Борис Ельцин: от рассвета до заката. Послесловие. М., 2004. С. 205—209. ]).

В стране сложилось практическое двоевластие между: Съездом народных депутатов и Верховным Советом – органом, осуществляющим законодательную, распорядительную и контрольную функции и Президентом РФ – главой исполнительной власти. Каждый из них старался «перетянуть одеяло» на свою сторону, с этой целью применяя различные методы и способы ублажая региональные политические элиты и расширяя свои полномочия и урезая полномочия дрогой ветви власти. Так, 01. 04. 1993 г. Верховный Совет принимает Закон «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» [208 - См. : О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации: Закон Российской Федерации от 01. 04. 1993 №4733—1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. №16, ст. 561. ]. Закон содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Президент в свою очередь издаёт 23. 08. 1993 г. Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [209 - О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23. 08. 1993 №1313 // САПП РФ. 1993. №35, ст. 3313. ], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. То есть Ельцин счёл себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

Период противостояния между федеральными органами власти закончился изданием Президентом РФ 21. 09. 1993 г. антиконституционного [210 - См. : Заключение Конституционного Суда РФ от 21. 09. 1993 № З-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации“ и „Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года“» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6. На наш взгляд основной причиной издания Указа №1400 явилась угроза со стороны Съезда возможным импичментом Б. Н. Ельцину. ] Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [211 - О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21. 09. 1993 №1400 // САПП РФ. 1993. №39, ст. 3597. ], которым Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» высшего и единственного органа государственной власти – Съезда народных депутатов [212 - См. : Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21. 09. 1993 №5779-I «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина» // Российская газета, №184 (800), 23. 09. 1993 г. ; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24. 09. 1993 №5807-I «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР от 24. 09. 1993, №5807-I (Далее – Ведомости СНД и ВС РСФСР). ], одновременно расширив полномочия исполнительных органов власти и Указа от 09. 10. 1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [213 - САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924. ], рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался. Тем не менее, положение Президента было шатким.

Что бы легализовать президентское полновластие и постфактум легитимировать свои действия Ельцина 11. 10. 1993 г подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря 1993 г. [214 - О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16. 101993. №1633 // САПП РФ. 1993. №42, ст. 3995. ]

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Как пишет В. В. Иванов «Институт „всенародного голосования“ специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона „О референдуме РСФСР“ о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на „всенародном голосовании“ требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54, 8% от общего числа граждан, а „за“ было подано 56, 6% голосов» [215 - См. : Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов)…].

Основными авторами текста Конституции считаются С. Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) С. Алексеев. Финальную редакцию Б. Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Ю. Батурина – лётчика-космонавта России, помощника Президента России в 1993 г. ) [216 - См. : Филатов С. А. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 364—365. ].

Принятая 12. 12. 1993 г. и вступившая в силу 25. 12. 1993 г. новая Конституции Российской Федерации [217 - Большинство граждан, принявших участие во всенародном голосовании на территориях дальневосточных субъектов РФ, проголосовало «ЗА» принятие новой Конституции России. В Хабаровском крае «ЗА» новую Конституцию проголосовало 70, 46% избирателей от числа внесённых в списки. ] (далее, Конституция РФ) (фото 6), закрепила в ст. 5 равноправие субъектов РФ, оставив республикам, хоть и в скобках, статус государства с правом иметь свои конституции, способ принятия которых, в соответствии со ст. 66, республики определяли самостоятельно и законодательство, а вот за краями, областями, … сохранили термин «субъекты РФ», предоставив им право принимать представительным органом свой устав и законодательство.

Фото 6. Обложка Конституции Российской Федерации (принятой в 1993 г. ) изданной в 1996 г. с автографом Б. Н. Ельцина. Фото Б. А. Шишкина

Определяя носителя государственной власти, Конституция РФ в ст. 3 закрепила норму, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ потребовало коренных изменений действующего законодательства на федеральном уровне и создания регионального законодательства в субъектах РФ.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество [218 - Здесь и далее под нормотворчеством понимается деятельность уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятию и официального обнародования нормативных правовых актов (НПА), которая осуществляется по определённой процедуре. ] республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.