Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

Таким образом, 1993 г. стал решающим в определении роли и статуса субъектов РФ, и их государственных органов, в том числе Хабаровского края. В этот год были поставлены точки во многих спорах о будущих их основных нормативных правовых актах – конституциях (уставах), завершился переходный период становления нового российского политического и конституционного строя выразившегося в выравнивании статуса субъектов РФ.

Проведённый автором анализ действий российского политического истеблишмента и нормативной правовой базы РФ позволяет сказать, что на рубеже 1990 – 1993 гг. на территории РСФСР – РФ складывалась республика с жёстким президентским правлением, превалированием исполнительной власти над законодательной, что стало прямым следствием бурных событий периода так называемой «поэтапной конституци-онной реформы», исполнительная власть издавала антиконституционные НПА. В этом же ключе действовала и региональная политическая элита. Все эти мероприятия в дальнейшем получили название «время развитие федерализма в России», что, конечно же, не соответствовало мировой практике федеративного строительства [219 - См. : Хачатурян Б. Г. Проблемы конституционализма дальневосточных субъектов Российской Федерации: к истории вопроса (1993 – 1997 гг. ). Выступления на IV Международном симпозиуме «Человеческое измерение в региональном развитии». Биробиджан: ИКАРП ДВО РАН. 1998 // Региональные проблемы. №3—4. 1999. С. 75—83; он же. Последние дни советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) // Сб. : Россия и социализм накануне XXI века). Хабаровск: ДВАГС. 1999. С. 135—143; он же. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России // Федерализм, 2008. №2 (50). С. 165—174. Усанов В. Е. Становление и развитие парламентаризма в России: историко-правовое и критическое исследование: Монография. М.: ООО «Издательство «Элит». 2008. С. 852; Димитрова Е. Н. Формирование представительных органов власти в Красноярском крае (1990 – 1993) // Социология власти. 2011. №4. С 182—190. ].

Так, анализ мировой практики формирования федерации позволяет сказать, что федерация может создаваться двумя способами. Во-первых, путём объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса (как пример – США). Это возникновение федерации как бы снизу. Во-вторых, путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета (как пример РСФСР, СССР, РФ). В таком случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т. е. создание последней идёт сверху.

Суть федерации прослеживается на принципах её построения. В России федеративные принципы сформулированы в Конституции РФ. Российские учёные, работающие в сфере федеративных отношений, рассматривают, в большинстве своём, принципы, изложенные в ст. 5 Конституции РФ 1993 г. , относя к ним:

– равноправие субъектов РФ;

– государственную целостность;

– единство системы государственной власти;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

При этом, как правило, забывая о таком принципе как принцип бюджетного федерализма включающий в себя:

– единую налоговую и бюджетную систему;

– самостоятельности бюджетов субъектов РФ, что означает наличие у регионов права в пределах компетенции осуществлять бюджетный процесс, законодательно закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов;

– равенство бюджетных прав.

И если первые пять принципов в основном чётко соблюдаются, то вот в отношении принципа бюджетного федерализма, как мы увидим ниже, этого сказать нельзя.

Анализируя в 2000 г. итоги реформирования российской государственности [220 - См. : Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… С. 47. ] автор данного исследования выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв. );

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг. );

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг. );

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. ;

пятый, окончание разрушения государственного управления на уровне субъектов РФ и начало выравнивания статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г. и Федерального закона от 06. 10. 1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [221 - СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005. ] (далее, Федеральный закон №184, Закон №184).

Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством.

Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то в начале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. Отсюда и формирование РСФСР на основании двух принципов: национального и территориального. При этом субъекты, созданные по национальному принципу более подвержены сепаратистским тенденциям, нежели созданные по территориальному.

В конце же XX в. российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку [222 - Во втором десятилетии XXI столетия, говоря о сути федеративного государства, отдельны учёные вновь связывают современную востребованность федеративного построения российского государства с развитием демократических процессов. Подробнее см. Эбзеев Б. С. Предисловие к кн. : Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства / предисл. Б. С. Эбзеева. М.: Норма. 2001. С. 2; Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета. 2009. С. 5. ]. Можно говорить, что именно в этот период начали склады-ваться реальные федеративные отношения, что потребовало правовой регламентации правотворческой компетенции субъектов РФ.

Проведённый анализ истории российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, федеративное устройство России объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, императивы её федеративному устройству нет;

во-вторых, тенденция к федерализму в России «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций в 1917 г. и вначале 1990 гг. В будущем правящая элита России – это должна учитывать;

в-третьих, история российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти показывает, что в России реформы регионального управления ни когда не проводились снизу. Население губерний, областей, республик в составе РСФСР, краёв, автономных областей и автономных округов, в лучшем случае, молчаливо соглашались с новациями, проводимыми вышестоящими органами государственной власти страны, зачастую не понимая их смысла.

Таким образом, говоря о региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши, получила опыт региональной парламентской деятельности, использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв. ), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь царским правительством земства» [223 - См. : Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 161. ].