Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации [239 - Нечто подобное было зафиксировано в п. 6 ст. 16 Конституция РСФСР 1924 г. в отношении конституций АССР, а именно – к исключительному ведению Всероссийского Съезда Советов подлежит < …> окончательное утверждение конституций АССР. См. : Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11. 05. 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218. ]. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РФ.

После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские [240 - Например, решением Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 10. 11. 1993 №17 п. 5 был принят и введён в действие Государственный Устав Краснодарского края // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс. ], в т. ч. и дальневосточные, края и области включились в эту работу [241 - Подробно уставное нормотворчество дальневосточных субъектов РФ в период до 1993 г. рассмотрено автором в специальном издании. См. : Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации…].

Малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», 19. 02. 1993 г. решил объявить конкурс на лучший устав края [242 - Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19. 02. 1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №1—39. 20 января – 10 марта 1993 г. Л. 176. ]. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г. [243 - Там же. ] Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06. 05. 1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета [244 - Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 06. 05. 1993. №99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №74—132. 20 апреля – 30 июня 1993 г. Л. 67. ].

В этой связи, хотелось бы выразить своё несогласие с несколько негативной исторической оценкой деятельности краевых и областных Советов народных депутатов по уставному нормотворчеству, данной в 1997 г. С. В. Нарутто [245 - См. : Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1997. С. 77. ]. На наш взгляд, к исторической истине ближе вывод И. А. Умновой, утверждающей, что опыт работы над проектами уставов краёв и областей в советский период позволил накопить солидный правовой материал в качестве исходной базы для разработки уставов после принятия новой Конституции Российской Федерации [246 - См. Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН. 1995. ].

И если бы не известные события 1993 г. , прервавшие эту работу, может быть, жители краёв и областей сегодня жили по этим уставам, внеся в них лишь изменения и дополнения, как это сделали со своими конституциями республики и отдельные российские регионы успевшие принять свои уставы [247 - См. : Устав Краснодарского края (ред. от 29. 04. 2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости». 10. 11. 1993. ], а в отдельных регионах работа над проектами советских уставов краёв и областей продолжалась до сформирования новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации [248 - Так, губернатор Сахалинской области Е. Краснояров 17. 03. 1994 г. опубликовал проект Устава области, разработанный департаментом по вопросам переходного периода администрации области (См. : Советский Сахалин, 17. 08. 1994); 14 августа 1994 г. полномочный представитель Президента РФ в Амурской области Г. Никандров опубликовал проект Устава области (См. : Амурские вести, 14. 08. 1994). ].

К сожалению, в российских научных кругах нет желания акцентировать внимание на истории уставного нормотворчества в последние годы советской власти и даже просто упоминать об этом, создаётся впечатление, что новыми законодательными органами эта работа началась с «чистого листа» [249 - Например, в упомянутом выше юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» авторы об этой работе в краевом Совете ни словом не обмолвились. ].

Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечает, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.

В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного самоуправления, нежели конституцию [250 - В русском языке под «уставом» подразумевается свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384. В советском праве под конституцией (от лат. constitutio – устройство) понимался основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан // Там же. С. 620. Конституцию РФ 1993 г. Краткий юридический словарь определяет, как источник права высшей юридической силы. Конституция закрепляет основы экономического строя; основы политического строя; основополагающие права и свободы человека; федеративное устройство России; устанавливает систему органов государственной власти… См. : Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2005. С. 299. ]. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:

во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;

во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления [251 - Термин «местные» обозначал нахождение краевых, областных органов власти и управления ниже уровня органов власти РСФСР, то есть менее значительные. ], поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.

Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.

В 1992 г. данный термин «плавно перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.

Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности [252 - Как пример, см. : Баглай М. В, Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 1996. ]. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.