Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

С целью взвешенного подхода к разработке основного нормативного правового акта края 24. 11. 1994 г. председателем краевой Думы В. А. Озеровым и главой администрации Хабаровского края В. И. Ишаевым было подписано совместное Распоряжение №616/214-р «О порядке рассмотрения концепции Устава Хабаровского края на заседании рабочей группы» [261 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1. 6. Распоряжения председателя краевой Думы по основной деятельности. 8 апреля – 29 декабря 1994 г. Л. 70. ], которая этим же постановлением была сформирована. Ей предписывалась разработка Устава Хабаровского края. Но своих проектов устава группа не готовила, она рассматривала документы, подготовленные Б. Г. Хачатуряном и Н. М. Рудяковым, предлагая те или иные варианты их модернизации.

Одновременно аналогичная работа шла и в других комитетах краевой Думы.

Первое рассмотрение устава на заседании краевой Думы состоялось 28. 12. 1994 г. [262 - Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1. 1, 1. 3—1. 5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к нему. 28 декабря 1994 г. Л. 51. ] Депутатам были предложены два документа: проект Устава Хабаровского края, подготовленный Б. Г. Хачатуряном, и развёрнутая концепция Устава Хабаровского края, подготовленная Н. М. Рудяковым.

В процессе обсуждения проекта и концепции устава Хабаровского края у депутатов возникли принципиальные разногласия по целому ряду положений относительно построения, формирования, взаимодействия и полномочий двух ветвей государственной власти края – законодательной и исполнительной, необходимости формирования краевой судебной власти и т. д.

Водоразделом, вызвавшим разногласия и сомнения депутатов, стали два различных подхода (в проекте и концепции), которые по-разному решали принцип разделения властей, их реального равновесия и самостоятельности.

При голосовании ни один из предложенных документов необходимой поддержки (13 голосов) не получил. За проект устава проголосовало девять депутатов, за концепцию – шесть. Решением Думы было предложено продолжить работу над депутатским проектом, используя наработки института.

Проект Устава, предложенный Б. Г. Хачатуряном, отвечая на те вопросы, которые ставили журналисты (см. сноски 259—260), предусматривал создание в крае системы твёрдого государственного правление посредством учреждения «сильной думы – сильной исполнительной власти – их равновесие и взаимодействие». Депутаты, исходя из принципа осуществления власти на основе разделения, подразумевали, что «…сущность природы мандата депутата Думы состоит в делегировании ему избирателями прав на законодательную и представительную деятельность», «…сущность природы мандата Главы Администрации края состоит в делегировании ему прав на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов» (в принятом уставе эти нормы были закреплены в ст. 26. 4 и 34. 3 соответственно). В связи с этим, глава исполнительной власти края не наделялся законодательными функциями, не имел права роспуска Думы, подписи и обнародования законов. Можно говорить, что этот тезис являлся философской составляющей Устава, не допускающей смешения функций ветвей власти и вмешательства в сферу друг друга. В последующем депутаты Думы посчитали такую запись, излишней сентенцией [263 - СЕНТЕНЦИЯ (лат. sententia – мнение, изречение, суждение) – изречение нравоучительного характера, нравоучение // Новый словарь иностранных слов. Мн. : Современный литератор. 2005. С. 812. ] удалив её из устава [264 - По мнению ряда юристов «…для характеристики конституционно-правового статуса выборного должностного лица субъекта РФ необходимо знать правовую природу… мандата». Подробнее см. : Михалёва Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 297. ]. Положение дел в крае свидетельствует о том, что они поспешили, убрав эту норму.

Разработчиками проекта было предложено положение о том, что законодательная власть края участвует в формировании органа исполнительной власти, в том числе избирает главу администрации. Исходя из этого, прописывались правовые нормы компетенции, полномочий, взаимодействия двух ветвей власти. На тот момент данное предложение не нашло поддержки ни в крае ни в Федерации [265 - Поправкой, внесённой в 2013 г. в Федеральный закон №184, установлено что «…конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта». (См. Федеральный закон от 02. 04. 2013 №30-ФЗ // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1638). Т. е., хабаровские депутаты были на верном пути, но опережали время. ].

Проект устава регулировал отношения ветвей власти по проблемам связанным с собственностью. Он отвечал на вопрос: кто осуществляет право собственности, как она регулируется краевым законодательством? От имени жителей края права собственника осуществляет законодательная власть, она регламентирует правовое регулирование пользованием, распоряжением и управлением краевым имуществом, средствами краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края. Полномочия же исполнительной власти – пользование, распоряжение и управление материально-экономическим потенциалом края на основании законов края. Полномочия судебной власти – защита краевых экономических основ деятельности органов государственной власти края от незаконных посягательств.

Проект предусматривал наделение краевой Думы контрольными функциями в пределах её компетенции. В частности, для парламентского контроля за исполнением краевого бюджета предусматривалось создание специального контрольного органа – контрольно-бюджетной палаты.

Проект не предусматривал: создание в системе исполнительной власти институтов «губернаторства» и «правительства» (причины такого положения были разъяснены депутатом Б. Г. Хачатуряном в краевых средствах массовой информации [266 - Как пример, см. : Хачатурян Б. Г. Не втискивайте «Яблоко раздора». Точка зрения на устав края // Тихоокеанская звезда, 1995. 27 апреля. ]); ограничения нахождения в должности главы администрации, какими-либо сроками, как это сделано в Конституции РФ (ч. 3 ст. 81) в отношении Президента РФ.

В отличие от депутатского проекта Устава развёрнутая концепция Устава, подготовленная Н. М. Рудяковым, в общих чертах характеризовала институт губернатора, предлагала избрание его на открытых выборах, наделяла прерогативами высшего должностного лица (глава края) и устанавливала соответствующие правовые нормы его взаимодействия с краевой Думой: роспуск Думы главой исполнительной власти, подписи и обнародования им краевых законов и их отклонения, созыва первого и внеочередного заседаний законодательного органа и т. д.

Резко отличались эти два документа и структурно. Депутатский проект Устава содержал преамбулу, 13 разделов, 41 главу, 149 статей и заключение. Концепция устава Н. М. Рудякова состояла из преамбулы, 11 глав и 69 статей.

Но было и общее в обоих документах. Это государственная целостность и неприкосновенность территории России, Хабаровского края как субъекта РФ; незыблемость конституционных прав и свобод граждан края; единство системы органов государственной власти Хабаровского края и единство системы государственной власти Российской Федерации; конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти края; исторические, национальные особенности края.

В целях выработки единых подходов к концептуальным положениям проекта устава по системе построения государственных органов власти краевая Дума постановлением №146 создала согласительную комиссию для преодоления разногласий и поручила комитету Б. Г. Хачатуряна обобщить предложения и подготовить проект Устава для вынесения на рассмотрение Думы.

В течение почти двух месяцев согласительная комиссия, комитет по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями, привлекая учёных и специалистов, провели значительную работу над концептуальным совершенствованием проекта устава. Результат этой работы – четыре варианта устава Хабаровского края. Четвёртый вариант проекта устава комитет и согласительная комиссия предложили рассмотреть на заседании рабочей группы в марте 1995 г.

Итоговый документ многомесячной работы комитета, согласительной комиссии, рабочей группы был рассмотрен на заседании краевой Думы 30. 03. 1995 г. (докладчик – депутат Б. Г. Хачатурян [267 - Характерным примером непонимания сути и значения данного вопроса членами фракции КПРФ А. Громовым и В. Парчинским говорит тот факт, что на заседании фракции последние без объяснения причин предлагали Б. Хачатуряну, члену фракции КПРФ, автору рассматриваемого устава, отказаться от доклада на заседании Думы и предоставить представление Устава какому-нибудь другому депутату Думы… И это было уже не первое такое предложение. Ранее по решению Крайкома КПРФ и фракции А. П. Громов, нежданно-негаданно, стал «инициатором» создания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», о чём будет говориться ниже в §2. 6 гл. 4. ]). Дума приняла представленный Проект Устава края в первом чтении [268 - Вот как описывает рассмотрение Устава на заседании Думы в своей статье «Страсти по власти» Р. Целобанова: «Обсуждали его долго и заинтересованно. Эмоциональный накал депутатских мнений, в основном, сводился к тому, что Устав надо принимать быстрее. Почти афористическую мысль депутата В. Горбатюка о том, что «Уставом мы должны установить нашу жизнь», образно подкрепил депутат Г. Торхов тем, что «…на Думе надо не сенокосный луг делить, а основной документ делать, бросив все». (См. : Тихоокеанская звезда, 1995. 20 апреля). Не менее интересна реакция и другого корреспондента краевой газеты «Приамурские ведомости» В. Смирнова: «Далеко не просто проходило это заседание Думы. Были отчаянные попытки чиновников администрации вообще снять вопрос с повестки дня. А затем были отчаянные просьбы насчёт того, что если уж принимать в первом чтении, то хотя бы не спешить с опубликованием проекта Устава в средствах массовой информации. Однако депутаты во главе с Виктором Озеровым поставили в годичной эпопее точку: 17 голосами «за» при одном «против» Устав приняли в первом чтении и решили вынести его проект на всенародное обсуждение» (См. : Приамурские ведомости. 1995. 1 апреля). ], приняв по этому вопросу специальное постановление [269 - О проекте Устава Хабаровского края: Постановление Хабаровской краевой Думы от 30. 03. 1995 №30 // Вестник Хабаровской краевой Думы, декабрь 1994 г. – март 1995 г. №2. ], которым, в частности, подготовка устава, с поступившими предложениями и замечаниями, поручалась депутатской группе в составе 8 человек (В. И. Горбатюк, М. Ф. Вовк, Г. П. Ни, В. А. Озеров, В. С. Парчинский, Е. Б. Покусай, З. Ф. Софрина, Б. Г. Хачатурян) [270 - Перечислить состав депутатской группы автора вынуждает тот факт, что в последующем появилось много желающих приобщится к уставному нормотворчеству в Законодательной Думе Хабаровского края. Так в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» на стр. 56 упоминаются депутаты, «…внёсшие значительный вклад в разработку Устава края», в том числе А. П. Громов. Но данный депутат не то что не участвовал в этой работе (ни в одну из депутатских групп по подготовке Устава он не входил), а, на наш взгляд, наоборот, больше мешал и пиарился, о чём красноречиво говорилось в сноске 267. Да и последующее голосование депутатов – членов фракции КПРФ (членом которой являлся депутат А. П. Громов), второго созыва ЗДХК, по поправкам в Устав края, красноречиво говорит об их позиции по ряду ключевых вопросов Устава на момент его принятия! Можно предположить, что вся уставная «деятельность», А. П. Громова была направлена на внесение в него именно тех положений, которые в последующем всё-таки были внесены в Устав депутатами второго созыва! По-видимому, в благодарность, за что в последующем В. А. Озеров и включил его в состав депутатов внёсших «…значительный вклад в разработку Устава края». ].