Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

На наш взгляд законотворческого «рвение» федерального законодателя было бы намного меньше, если бы российские парламентарии вместо жёсткой регламентации чётко сформулировали в законе №184 о б щ и е принципы организации органов государственной власти в субъектах РФ, как этого требует Конституция РФ. Но, как видим, законодатели пошли по другому пути…

В то же время, анализ уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ и конституционного Республики Саха (Якутия), позволяет сказать, что задача подобных правовых актов не повторять (зачастую в искажённом виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить свои, местные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве и закрепляющие статусное положение субъекта РФ.

В-третьих, как показывает практика, приведение основного нормативного правового поля Хабаровского края «к общему знаменателю» в 2000 гг. заметно девальвировала авторитет краевого Устава, и исключила ряд особенностей, которые подчёркивали его оригинальность.

Справедливости ради необходимо отметить, что абсолютное большинство изменений и дополнений в Федеральный закон №184 представляют из себя поиск Федерацией наиболее действенных основ взаимоотношений между региональными ветвями власти и выравнивания их статуса [292 - Примером здесь может служить история регулирования механизма формирования статуса высшего должностного лица субъекта Федерации Федеральным законом №184: от прямых выборов до наделения полномочиями законодательным органом по согласованию с Президентом РФ, опять прямыми выборами или назначением законодательным органом субъекта РФ. ], так как в начале 1990 гг. , после разгона Советов, исполнительные органы «забыли» о своём месте в системе органов государственной власти, стали в этой системе доминировать, а роль представительных органов была зачастую сведена к молчаливому согласию с линией руководителей исполнительных органов [293 - Изучение опыта работы представительных органов в зарубежных странах показывает, что законодательные (представительные) орган являются ведущими органами в системе органов государственной власти. ]. И, несмотря на законодательную поддержку со стороны федерального представительного органа, эта позиция ещё долго проявлялась в действиях должностных региональных лиц, выражаясь и в том, что отдельные из них в своих выступлениях как бы невзначай, оговариваясь, «ставили на место» возглавляемые ими органы.

Характерным примером здесь могут служить отношения бывших председателей Законодательной Думы Хабаровского края к органу, который они возглавляли.

Например, в ст. 4 Устава края отмечается, что государственная власть в крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и дальше в такой же последовательности идёт характеристика этих органов. Но вот в информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 г. [294 - Информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 году // URL: http: //www. duma. khv. ru (http: //www. duma. khv. ru/) (дата обращения: 28. 10. 2017). ] председатель Думы С. А. Хохлов пишет, что Контрольно-счётная палата сформирована «…согласно установленной процедуре по предложению Губернатора края и председателя Законодательной Думы». Хотя в Законе края о Контрольно-счётной палате определено, что «…предложения о кандидатурах на должность председателя Контрольно-счётной палаты вносятся в Законодательную Думу:

1) председателем Законодательной Думы;

2) депутатами Законодательной Думы – не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательной Думы;

3) Губернатором края».

То есть, губернатор в этом документе на третьем, а не на первом месте. Но в «Информации» – губернатор на первом месте! На вопрос о том, почему такое неуважение к своей должности и органу в целом у должностного лица – председателя Думы, на наш взгляд есть чёткий ответ: человек пришёл на должность руководителя законодательного (представительного) органа из системы исполнительных органов…

Вызывает, на первый взгляд, недоумение и «тронная» речь председателя Думы В. В. Чудова, произнесённая им при вступлении в должность 24. 09. 2013 г. Как отмечается в Пресс-релизе о работе Законодательной Думы Хабаровского края в сентябре 2013 г. [295 - Там же. ], В. В. Чудов сказал следующее: «…стержнем нашей работы, на мой взгляд, должна стать стратегия по модернизации управления краем, принятая губернатором» [296 - См. : О краевой стратегии действий по реализации в Хабаровском крае основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 12. 12. 2012 г. : распоряжение Губернатора Хабаровского края от 08. 02. 2013 №48-р // Собрание законодательства Хабаровского края. 2013. №2 (Ч. I). ]. После таких заявлений вопросов о том, чем будет заниматься возглавляемый им орган, нет. И опять на вопрос о причине такой позиции ответ тот же самый – человек пришёл в представительный орган из исполнительного…

Создаётся впечатление, что руководство Думой вообще не понимает её роль и место в системе органов государственной власти.

Такая позиция сохраняется и в последующие годы [297 - Справедливости ради необходимо отметить, что подобное отношение к представительному органу (как ко второму в системе органов госвласти субъектов РФ) со стороны руководителей этих органов, просматривается не только у хабаровских депутатов. Так выступая 23. 09. 2020 г. на церемонии инаугурации губернатора Краснодарского края председатель краевого Заксобрания Ю. Бурлаченко сказал буквально следующее: «…много новых важных дел, которые исполнительной и законодательной ветвям власти предстоит реализовывать вместе». // URL: dinskoi-raion. ru (Дата обращения 27. 09. 2020 г. ). ].

Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

во-первых, органом сдерживания и противовеса исполнительному органу краевой парламент за прошедшие годы не стал;

во-вторых, такая позиция представительного органа позволяет вести волюнтаристическую [298 - ВОЛЮНТАРИЗМ (от лат. voluntas – воля) – деятельность, не считающаяся с объективными законами исторического процесса, характеризующаяся произвольными решениями осуществляющих её лиц. ] политику исполнительному органу, что крайне отрицательно сказывается на социально-экономическом положении края;

в-третьих, с таким пониманием высшими должностными лицами субъекта РФ проблем разграничения полномочий, сдержек и противовесов между органами государственной власти субъекта и, главное, места и роли законодательного (представительного) органа в системе органов государственной власти, федеральным законодателям ещё не раз придётся вносить изменения в Федеральный закон №184! А это значит, что изменения в конституциях и уставах субъектов Федерации будут продолжаться, что вообще-то не добавляет уважения к этим документам [299 - Здесь на наш взгляд уместно напомнить отношение авторов «Федералиста» к проблеме частого изменения законов. Так Дж. Мэдисон отмечал, что «Беспорядочное и беспрестанно меняющееся законодательство не только уже само по себе великое зло, но ненавистно народу, и можно с уверенностью сказать, что население нашей страны < …> ни за что не успокоится, пока не будет покончено с чехардой и нерешительностью в правительствах штатов» // Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 239. ].

Проведённый анализ уставного нормотворчества в Хабаровском крае позволяет выделить следующие его этапы:

– первый этап (советский), (март 1992 – январь 1994 гг. ) можно охарактеризовать как период перехода от советской модели государственного устройства к демократическому федеративному правовому государству и стремлением к выравниванию статуса субъектов Федерации, в связи с углублением процесса децентрализации. Это было время работы над проектом устава края цель и содержание которого были сформулированы Законом РФ «О краевом, областном Совете…». Этап позволил накопить правовой материал в качестве исходной базы и определить подходы для последующего уставного нормотворчества;

– второй этап, (апрель 1994 – ноябрь 1999 гг. ) характеризуется разработкой и принятием Устава Хабаровского края, определившим и закрепившим статус края как равноправного субъекта РФ.

Этап отличается активным правотворчеством, смелым радикализмом и самостоятельностью краевого депутатского корпуса в наборе юридических норм регламентирующих новые общественные отношения Хабаровского края связанные с переходом из административно-территориальной единицы РСФСР в ранг равноправного субъекта РФ. В эти годы были сформированы новые органы краевой государственной власти.

Одновременно этап характеризовался и существенными отступлениями от федеральной Конституции, вызванными стихийными процессами «суверенизации» теперь уже в краях, областях, … и отсутствием опыта подобного нормотворчества как в России, так и за рубежом.

Утверждение Хабаровского края в качестве равноправного субъекта РФ актуализовало изучение краевого устава и уставного законотворчества;

– третий этап (ноябрь 1999 г. – настоящее время) отличается приведением краевого Устава в соответствие с жёсткими требованиями федерального законодательства, выравниванием статуса органов государственной власти края, расширением прав и свобод для жителей края.