Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

Фото 9. Первая публикация Устава Хабаровского края.

Фото Б. А. Шишкина, публикуется впервые

Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой (фото 10).

Фото 8. Подписание Устава Хабаровского края 25. 12. 1995 г.

Слева Глава администрации Хабаровского края В. И. Ишаев.

Справа председатель Хабаровской краевой Думы В. А. Озеров.

Фото из личного архива Б. Г. Хачатуряна

И хотя в соответствии с регламентом Хабаровской краевой Думы, после принятия законопроекта во втором чтении поправки в него не вносятся, работа над усовершенствованием устава продолжалась вплоть до заседания Думы, принявшего устав в третьем чтении. И даже после принятия устава в третьем чтении глава администрации края прислал к этому варианту свои предложения на пятнадцати страницах [285 - См. Постановление Хабаровской краевой Думы от 30. 11. 1995 №150 «О повторном рассмотрении Устава Хабаровского края» // Сборник основных законов Хабаровского края, принятых Хабаровской краевой Думой за период с апреля 1994 г. по сентябрь 1997 г. С. 3. ], основной смысл которых состоял в попытке расширить полномочия администрации края и ограничить краевую Думу в регулятивной функции [286 - В 2000 г. Думой и администрацией края была создана совместная рабочая группа по «совершенствованию основного закона края» с целью «привести его в соответствие с федеральным законом» и как пишут хабаровские газеты «…представители администрации края никак не соглашаются с тем, чтобы Дума согласовывала хотя бы некоторые назначения на должность (или снятие с неё) руководителей исполнительной власти крупного ранга». См. : Алексеева Т. По закону, понятиям или уставу? // Тихоокеанская звезда, 2000. 19 января. ].

Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой (фото 10).

Фото 10. Обложка Устава Хабаровского края, изданного в 1995 г. в виде брошюры.

Фото Б. А. Шишкина

Принятие конституций (уставов) субъектами РФ подтолкнуло научные круги к изучению данных документов, их комментированию, что привело к появлению различных научных изданий и учебных пособий [287 - Как пример, см. : Устав Иркутской области: научно-практический комментарий. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство. АО «Норма плюс». 1995; Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: изд-во ИГЭА. 1997; Хачатурян Б. Г. Уставное право Хабаровского края: учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2003; Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008. ], анализ которых позволяет сделать вывод о том, что практически во всех дальневосточных краях, областях, автономных округах работа над уставами складывалась очень напряжённо.

Главная причина этой напряжённости заключалась в том, что именно эти документы расставляли все точки над «i» в вопросах разделения властных полномочий, взаимодействия краевых, областных, окружных ветвей государственной власти, отношения к краевой, областной, окружной собственности и финансам и т. д.

Вместе с тем, эта работа осложнялась ещё и тем, что зачастую, приступая к ней, депутаты, руководители законодательных органов не предполагали, что столкнутся не только с большими трудностями, но и с недопониманием значения и сущности данных документов как со стороны отдельных депутатов, представителей исполнительных органов, так и жителей субъекта РФ.

Принятие Устава края показало, что, несмотря на сравнительно короткий срок своего существования, молодой краевой законодательный орган предпринял конкретные действия по укреплению единой системы государственной власти, созданию общего правового пространства, сумел накопить определённый опыт законотворческой работы.

Это позволило сформировать прочную правовую базу, обеспечивающую функционирование государственных органов власти края. За короткий исторический отрезок времени был сделан значительный шаг к выравниванию и закреплению конституционно-правового статуса края как субъекта РФ. Устав Хабаровского края был лишён, каких-либо поползновений в сторону регионального сепаратизм, чем болели нормативные правовые акты отдельных субъектов РФ, особенно республик в составе Федерации. В последующем конституции (уставы) субъектов РФ претерпели не только текстуальную модификацию, приведшую к смысловому изменению отдельных конституционных (уставных) положений (порой существенных), но вмешательство федерального законодателя привели к существенному изменению фундаментальных характеристик некоторых положений региональных основных нормативных правовых актов.

Так после принятия Устава края в него законами края 48 раз (на 01. 06. 2020 г. ) вносились изменения и дополнения, и сегодня действует Устав с изменениями и дополнениями, внесёнными этими законами. По всей видимости, это один из факторов неуважительного отношения к данному нормативному правовому акту в последующем со стороны официальных лиц края, о чём будет сказано несколько ниже.

Причём многие изменения были весьма существенны. Так, было изменено название законодательного (представительного) органа края: Хабаровская краевая Дума стала называться Законодательной Думой Хабаровского края, что более точно соответствует её предназначению. Было изменено количество депутатов Думы (вначале уменьшили с 50 до 25, затем увеличили до 26, и до 36). Глава Администрации стал именоваться Губернатором Хабаровского края (далее, Губернатор, Губернатор края и производные от них), высшим должностным лицом края, появилось Правительство края [288 - По мнению первого Главы Администрации края В. И. Ишаева, неоднократно заявлявшего о своей поддержке данной идеи, введение института губернатора и правительства на уровне субъекта Федерации «…придаёт членам правительства и его председателю более весомый статус, который позволит эффективнее управлять регионом» (см. : Дальневосточный федеральный округ, 2001. Декабрь. С. 4). ]. Депутаты получили право на утверждение схемы управления краем и структуры Правительства края (но затем эта норма была изменена на право установления системы исполнительных органов государственной власти края), назначения на должность и освобождение от должности должностных лиц края, выражения им недоверия (доверия). Был решён вопрос с промульгацией [289 - ПРОМУЛЬГАЦИЯ (лат. promulgatio объявление, обнародование) официальное провозглашение (обнародование) закона, принятого парламентом, проводится, как правило, главой государства. ] законов и т. д.

Данная работа не предусматривает рассмотрение всех этих изменений, иначе она может превратиться в некое подобие историко-юридического справочника. Ниже мы будем характеризовать действующую (на 01. 01. 2021 г. ) редакцию Устава Хабаровского края и обращаться к первоначальному или существующему (на день издания данного исследования) тексту нормативных правовых актов края.

В связи с этим, хотелось бы акцентировать внимание только на один факт. Существует мнение, что такое количество дополнений и изменений в Устав края говорит о «сырости» документа, принятого в 1995 г. [290 - См. Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учебное пособие. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1998. ] Хотелось бы не согласиться с этим мнением [291 - Например, при относительно стабильной Конституции США штат Луизиана за 200 лет принял 11 конституций! ]. На наш взгляд, при оценке данного документа необходимо, во-первых, отталкиваться от исторической обстановки, в которой создавался документ (а это было время разгона представительных органов, Советов, всех уровней), задач, которые ставили перед собой тогдашние законодатели и представители исполнительных органов (если первые стремились создать независимый орган, то вторые – карманный, послушный им орган), состояния федерального правового поля. В какой-то мере бурное законотворчество на местах – эхо политических событий в России конца ХХ столетия.

Главное, на наш взгляд, то, что со своей задачей (кодификация правовых норм) Устав Хабаровского края, принятый в декабре 1995 г. , справился.

Во-вторых, подавляющее большинство поправок в Устав края вносились в результате изменений и дополнений, предложенных Федеральным Собранием в Федеральный закон №184. Конечно такое законотворческое «рвение» федерального законодателя не очень положительно сказывается на значимости основного регионального нормативного акта в виде конституции (устава) субъекта Федерации. И одновременно позволяет сказать, что, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти в субъекте РФ, Федеральный закон №184 больше напоминает закон, жёстко регламентирующий организацию государственной власти в субъектах Федерации. Практически можно говорить о прямом регулировании внутрирегионального правового поля федеральными нормативными правовыми актами.