В течение первых 15 лет существования резерва экономика США процветала, но в 1929 году наступила Великая депрессия. Истоки ее сложны и многокомпонентны, но основной причиной стало восстановление международного золотого стандарта, замороженного в большинстве стран на период Первой мировой. Война сопровождалась значительной инфляцией по мере того, как обваливались финансы стран, участвующих в конфликте, и множились перебои в поставках дефицитных товаров. Когда воцарился шаткий мир, страны постепенно начали возвращаться к золотому стандарту, восстанавливая связь между денежной массой и количеством доступного золота. На этом этапе стало очевидно, что в мире недостаточно золота, и более того, оно распределено между странами недостаточно равномерно, не позволяя многим удерживать цены товаров и услуг на новых, более высоких уровнях.

Одним из решений проблемы было бы снижение официальной стоимости валют по отношению к цене золота, таким образом имеющиеся мировые запасы могли бы поддержать более высокий уровень денежных масс и цен. Но в подавляющем большинстве стран девальвацию валюты сочли не соответствующей духу золотого стандарта. Покупатели государственных облигаций особенно противились этим мерам, так как она бы снизила реальную стоимость их активов. Вместо этого были наскоро разработаны временные меры по компенсации недостатка золота. Например, некоторые главы государств приняли решение использовать вместо золота обеспеченные золотом валюты, такие как британский фунт стерлингов. Сам же Банк Англии прибег к давней практике и решил удерживать меньший запас золота по сравнению с количеством находящихся в обращении бумажных фунтов, полагаясь на веру инвесторов в приверженность Англии золотому стандарту.

Однако после войны международные, политические и финансовые условия оставались крайне нестабильны. Дело усугубляли споры о размере репараций, которые должна выплатить Германия, и требования Америки о полной выплате военных займов, выданных Великобритании и Франции. Эти конфликты, в свою очередь, поколебали уверенность в восстановленной мировой денежно-кредитной системе, в значительной степени опиравшейся на взаимное доверие и сотрудничество. По мере того как росли страх и неопределенность, правительства и инвесторы прекращали удерживать фунты стерлингов и прочие заменители золота и старались приобрести реальные слитки металла. Началась всемирная «борьба за золото». Скупалось все, в том числе то, что хранилось в центральных банках. Вместе со всемирной нехваткой золота денежные массы и цены в странах, поддерживающих золотой стандарт, стали рушиться. Так, цены на товары и услуги в США упали на 30 % в 1931–1933 годы.

Из-за дефляции уровня цен многие должники обанкротились. Представьте, каково было фермерам, которые пытались выплачивать ипотеку, а цены на их продукты стремительно падали. Это добило финансовую систему, а вместе с ней и экономику. Перепуганные вкладчики массово бросились снимать деньги со счетов, что привело к волне краха банков. В США небольшие кредитные организации закрывались тысячами, усугубляя бедственное финансовое положение. Это еще сильнее уменьшило денежную массу и сократило размер кредитов, доступных тем же фермерам и предприятиям. За некоторыми исключениями депрессия распространилась на весь мир. И в подтверждение того, что именно политика золотого стандарта была основной причиной бедствия такого масштаба приведу следующий пример. Экономики стран, принявших добровольное или вынужденное решение отказаться от золотого стандарта сразу после окончания Первой мировой войны, восстановились быстрее.

В 1933 году недавно избранный президент Франклин Рузвельт^[15] предпринял ряд новых мер в попытке остановить депрессию. Две из этих мер имели особое значение. Во-первых, Рузвельт отказался от связи между долларом и золотом, прекратив дефляцию в США и поспособствовав началу восстановления экономики, но преждевременное ужесточение денежно-кредитной и налоговой политики привело к новой рецессии в 1937 году^[16]. А во-вторых, Рузвельт объявил банковские «каникулы», закрыв все кредитные организации и пообещав вновь открыть только те, которые смогут доказать свою платежеспособность. Вкупе с созданием Федеральной корпорации по страхованию депозитов, защищающую мелких вкладчиков от убытков, вызванных крахом банков, «каникулы» положили конец банковской панике.

В «Монетарной истории» Фридман и Шварц подчеркивают роль обвала денег и цен, это усугубило проложение, сыграв Великой депрессии на руку. Вскоре после начала своей службы в ФРС в качестве члена совета управляющих, я выступил на праздновании 90-го дня рождения Фридмана. Я завершил свою речь извинениями за такой нелицеприятный вклад резерва в разразившуюся катастрофу: «Я бы хотел сказать Милтону и Анне: насчет Великой депрессии Вы правы, это вина ФРС. Нам очень жаль. Но благодаря вам мы не повторим этих ошибок».

Но и винить в Великой депрессии одну только Федеральную резервную систему было бы преувеличением. Да, относительно новый и неоперившийся центральный банк справился плохо. ФРС повысил процентные ставки в 1920-х годах в попытке ослабить спекуляции на фондовом рынке и внес свою лепту в биржевой крах 1929 года и в начало всемирного спада. А приверженность золотому стандарту не дала адекватно отреагировать на разрушительную дефляцию начала 1930-х годов. Кроме того, Федеральный резерв принял недостаточно мер, чтобы усмирить волны банковской паники, хотя именно это и выступало одним из основных мотивов его создания^[17]. Неспособность ФРС сохранить денежно-кредитную и финансовую стабильность (или хотя бы одно из двух) усугубила Великую депрессию гораздо сильнее, чем нам бы хотелось признать.

Ошибочная теоретическая основа, в том числе приверженность золотому стандарту даже после того, как он показал свою нежизнеспособность – вот ключевая причина, по которой ФРС и другие политики не смогли предотвратить депрессию.

Но относительная пассивность ФРС в период кризиса 1930-х годов, как подчеркивают Фридман и Шварц, объясняется также децентрализованной структурой и отсутствием эффективного управления. Бенджамин Стронг, влиятельный глава Федерального резервного банка Нью-Йорка и де-факто глава ФРС, скончался от туберкулеза как раз в 1928 году. Конгресс отреагировал на это ослабление позиций, обновив организацию центрального банка. В рамках Закона о банках от 1935 года полномочия Совета управляющих ФРС в Вашингтоне увеличились, а автономия региональных резервных банков сократилась. Таким образом, была создана структура по принятию решений, которая сохраняется в ФРС по сей день.

Реформы также повысили независимость ФРС от исполнительной власти, устранив из Совета управляющих министра финансов и контролера денежного обращения (регулятора национальных банков). И в качестве важного символического жеста сам Совет управляющих был перенесен из Министерства финансов в новое грандиозное здание главного отделения на авеню Конституции в Вашингтоне, напротив Национальной аллеи. Позднее здание было названо в честь Марринера Экклза, главы Совета в 1934–1948 годов. Экклз сыграл важную роль в составлении Закона о банках 1935 года и в итоге занял место руководителя, пустовавшее с момента смерти Стронга. И в отличие от многих своих предшественников в ФРС Экклз понимал необходимость жестких государственных мер по противодействию Депрессии. Некоторые его идеи предвосхищали теории Кейнса и помогли сформировать основу «Нового курса» Рузвельта^[18].

Депрессия продолжалась, пока масштабные военные действия 1941–1945 годов не подтолкнули американскую экономику к полной занятости. Во время Второй мировой войны и сразу после по запросу Минфина ФРС удерживала процентные ставки на низких уровнях, пытаясь урегулировать издержки правительства на финансирование войны. После наступления мира перед лицом новых враждебных действий со стороны Кореи президент Трумэн^[19] надавил на ФРС, желая сохранить низкий уровень процентных ставок. Однако руководители ФРС опасались нового витка инфляции из-за чрезмерно низких ставок во время войны, когда нормирование продуктов подстегнуло спрос на потребительские товары. Как мы подробнее рассмотрим в Разделе 1, руководство Федерального резерва взбунтовалось против решения Трумэна. В итоге в марте 1951 года Минфин и ФРС договорились, что резерв постепенно ослабит контроль над процентными ставками, давая возможность использовать денежно-кредитную политику для достижения макроэкономических целей, в том числе стабилизации инфляции. Историческое соглашение, известное как «Соглашение ФРС и Министерства финансов от 1951 года», помогло подготовить почву для современной денежно-кредитной политики.

Структура Федерального резерва

Структура Федерального резерва в наши дни по большому счету отражает решения, принятые Конгрессом при основании ФРС в 1913 году и при проведении реформ 1935 года.

Как и в момент зарождения, ФРС состоит из Совета управляющих в Вашингтоне и 12 резервных банков.

Семь членов совета предлагаются президентом и назначаются сенатом сроком на 14 лет (члена совета нельзя назначить на несколько сроков подряд).

Председатель и вице-председатель совета – а также с момента принятия регулирующих реформ в 2010 году второй вице-председатель, ответственный за надзор за банками, – также предлагаются президентом и назначаются сенатом сроком на четыре года. В отличие от членов Кабинета министров, члены совета не могут быть уволены президентом по причине политических разногласий, лишь за должностные преступления. Кроме того, Конгресс может объявить члену совета импичмент.

Благодаря компромиссам, достигнутым при создании ФРС, 12 резервных банков формально остаются частными организациями, хотя и служат общественным целям. В каждом из них есть совет директоров, составленный из местных банкиров, бизнесменов и общественных деятелей. Совет помогает осуществлять надзор за деятельностью резервного банка и, что особенно важно, директора и выбирает президента, чью кандидатуру должен одобрить совет управляющих в Вашингтоне.

В результате реформ 1935 года и назначения членов совета президентом страны в наши дни бо́льшую часть полномочий по разработке политики Федерального резерва имеет совет управляющих. Он отвечает за политику кредитора последней инстанции, устанавливает учетную ставку – процентную ставку ФРС по займам для банков – и определяет, следует ли задействовать полномочия ФРС по экстренному кредитованию. Также совет управляющих устанавливает правила, например требования к капиталу, для банков и банковских холдингов (компаний, владеющих банками и, возможно, другими финансовыми фирмами), за которыми ФРС осуществляет надзор и регулирование^[20]. Сотрудники же региональных резервных подразделений ФРС занимаются практическим надзором за банками, контролируя соблюдение ими правил, установленных советом управляющих.

Принцип, согласно которому совет управляющих устанавливает политику Федерального резерва, имеет одно крайне важное исключение: денежно-кредитная политика, включающая в себя установку краткосрочных процентных ставок и прочие меры, влияющие на финансовые условия в целом и тем самым на здоровье экономики.