Теперь обновленная версия кривой Филлипса предлагает достаточно разумное объяснение Великой инфляции. Фискальная политика – снижение налогов, а также расходы на военные и социальные нужды – оставалась недопустимо мягкой при президентах Кеннеди и Джонсоне и привела к «перегреву» экономики, дав старт проблеме инфляции. Президент Никсон продолжил стимулировать спрос в надежде умерить инфляцию путем прямого контроля за зарплатами и ценами, но не добился успеха. Никсоновская программа привела к дефицитам и нерациональному распределению ресурсов, погасив инфляцию лишь временно. Она вернулась как только контроль был отменен. Рост мировых цен на нефть и прочие пагубные кризисы предложения пошатнули баланс кривой Филлипса, подтолкнув экономику к стагфляции. Инфляционная психология стала набирать все бо́льшую силу, что привело к самовоспроизводящейся спирали растущей инфляции и растущих инфляционных ожиданий.

Хотя обновленная версия кривой Филлипса помогает объяснить Великую инфляцию, вопрос остается открытым: где был Федеральный резерв? Почему он позволил инфляции выйти из-под контроля? И почему, когда это произошло, ФРС не приняла необходимых мер, чтобы разорвать этот порочный круг? Вот короткий ответ на этот вопрос: сочетание грубой политики и ошибочных взглядов на инфляционный процесс останавливали руководителей Федерального резерва от решительных шагов в критический момент, подталкивая избегать болезненных для населения мер, которые помогли бы обуздать инфляцию.

Уильям Макчесни Мартин, Линдон Б. Джонсон и начало Великой инфляции

Как и в наши дни, в 1960-е и 1970-е годы председатели ФРС оказывали серьезное влияние на политику организации. В течение 27-летнего периода, который включал в себя и начало и пик Великой инфляции, ФРС возглавляли два человека: Уильям Макчесни Мартин-младший (председатель в 1951–1970 годы) и Артур Бернс (председатель в 1970–1978 годы). Чтобы понять, почему ФРС не смогла сдержать Великую инфляцию, необходимо разобраться в идеях и политических силах, оказывавших влияние на решения этих людей.

Мартин-младший, возглавлявший ФРС дольше других председателей, занимал свой пост при пяти президентах. Работа была у него в крови. Его отец, Уильям Макчесни Мартин-старший, оказывал помощь в разработке закона о Федеральном резерве, а после служил на посту президента Федерального резервного банка Сент-Луиса. Мартин-младший изучал в Йельском университете английский язык и латынь, а также серьезно подумывал стать пресвитерианским священником – он всегда воздерживался от курения, алкоголя и азартных игр. Однако он перенял у отца интерес к бизнесу и финансам. Мартин-младший начал карьеру, устроившись к отцу в Федеральный резервный банк Сент-Луиса на должность банковского ревизора. Затем работал и финансистом, и госслужащим. А в 31 год, в 1938 году, занял пост президента Нью-Йоркской фондовой биржи, где работал над восстановлением доверия к фондовому рынку. Позже он возглавлял Экспортно-импортный банк, а также был помощником министра финансов.

Именно на этой должности Мартин-младший возглавил переговоры о знаковом Соглашении между ФРС и Министерством финансов в 1951 году. Ему пришлось взять это на себя, так как сам министр финансов Джон Снайдер был госпитализирован для проведения операции по удалению катаракты. С 1942 года по запросу Минфина ФРС ограничивала и краткосрочные, и долгосрочные процентные ставки, пытаясь снизить расходы правительства на обслуживание военных долгов. Всплеск инфляции, произошедший вслед за окончанием государственного контроля и нормирования, установленных в военное время, был непродолжительным. Тем не менее в течение нескольких последующих лет в ФРС опасались, что низкий уровень процентных ставок чрезмерно стимулирует экономику. А потому организация стремилась снять ограничения.

Так как в Корее разгоралась новая война, Белый дом и Минфин воспротивились предложенным ФРС изменениям денежно-кредитной политики. Последовала яркая публичная борьба, в том числе эпизод, когда президент Трумэн^[44] вызвал в Белый дом весь Федеральный комитет по операциям на открытом рынке, чтобы прочитать нотацию. После этого заседания Трумэн выпустил заявление, в котором говорилось, будто Комитет ФРС согласился на продление ограничений. Однако Комитет такого согласия не давал, и Марринер Экклз – бывший глава ФРС, на тот момент входивший в совет управляющих, – выступил в прессе с соответствующим опровержением. В силу непреклонности ФРС и недостаточной поддержки со стороны Конгресса и СМИ администрация президента пошла на попятный. Последующее соглашение с Минфином позволило ФРС постепенно снять ограничения, получив возможность устанавливать уровень процентных ставок для экономической стабилизации, в том числе для контроля инфляции^[45].

Изменение роли Федерального резерва, подразумеваемое соглашением, соответствовало набирающему силу политическому и интеллектуальному консенсусу того времени. Опасаясь новой Великой депрессии из-за едва закончившейся войны и под влиянием идей кейнсианства, государственная политика, активно стремящаяся к стабилизации экономики, в том числе инфляции, была необходимостью. В противовес прежней, воспринимающей бумы и рецессии как естественные и неизбежные процессы.

Эти взгляды нашли отражение в Законе о занятости от 1946 года. Он обязывал федеральное правительство принимать все возможные меры для достижения «максимального уровня занятости, производства и покупательской способности». И действительно, желание Конгресса привлечь Федеральный резерв к борьбе за более сильную и стабильную экономику, вероятно, укрепило позицию ФРС в споре с Минфином. С точки зрения резерва соглашение стало поворотной точкой на пути к большей независимости денежно-кредитной политики, что в данном случае означало возможность проводить политику, направленную на достижение более широких целей, а не только лишь на обслуживание финансовых целей самого Минфина.

Вскоре после достижения соглашения Трумэн назначил Мартина-младшего на место уходящего в отставку главы ФРС, Томаса Маккейба, покинувшего свой пост. После жестких разногласий между Минфином и ФРС Маккейб не считал возможным продолжать работать с администрацией. Трумэн надеялся на Мартина, полагая, будто его предыдущая должность в Минфине, будет служить политическим целям правительства, и впредь поддерживая мягкую денежно-кредитную политику в ФРС.

Однако Мартин оказался человеком честным и несгибаемым и отказался идти на поводу у Белого дома. Он был не готов пожертвовать новоприобретенной свободой ФРС в принятии решений. Трумэн, впоследствии случайно столкнувшись с Мартином, проронил лишь одно слово: «Предатель». Пол Волкер, занимавший пост главы Федерального резерва в 1980-е, тоже не отличался слабохарактерностью и позднее писал, что Мартин, «хоть ему и были свойственны дружелюбие и скромность, проявлял железную твердость, когда дело касалось политики и защиты независимости ФРС». Этой твердости было суждено подвергнуться испытаниям.

Мартин не был убежденным сторонником той или иной экономической школы. Его подход был прост: денежно-кредитная политика должна реагировать на изменения экономического цикла, противодействуя и рецессиям, и чрезмерным подъемам деловой активности, а также избегать избыточной инфляции. На практике это означало повышение процентных ставок в период экспансий, чтобы инфляция не достигла опасного уровня, и их понижение во время рецессий или замедления экономического роста. Мартину принадлежит знаменитое сравнение Федерального резерва с контролирующим подростков взрослым, который велит «убрать со стола чашу с пуншем в самый разгар вечеринки». Как считал Мартин, низкая инфляция способствует здоровому экономическому развитию, по крайней мере, в долгосрочной перспективе, а не только выступает компромиссом между ростом и уровнем занятости: «Стабильность цен – неотъемлемое условие устойчивого роста», – заявил он в 1957 году.

Проводя денежно-кредитную политику дабы поспособствовать экономической стабильности и сохранить низкий уровень инфляции, а не поддерживая стоимость доллара, выраженную в золоте, как это было в предыдущие периоды противодействия чрезмерной спекулятивной активности или содействия финансированию госдолга, Мартин помог создать шаблон для работы современных центральных банков. Кристина Ромер^[46] и Дэвид Ромер^[47] в своих исследованиях утверждали, что денежно-кредитная политика Мартина в 1950-е годы, которая опиралась на движения экономического цикла и при необходимости концентрировалась на предупреждении инфляционного давления, больше походила на политику 1980-х и 1990-х, чем на проводившуюся в конце 1960-х или в 1970-е годы. Несомненно, здесь помогли и убеждения президента Эйзенхауэра^[48], избранного в 1952 году, поскольку он тоже верил в важность поддержания низкого уровня инфляции. А потому не сопротивлялся действиям Мартина по антиинфляционным повышениям ставок в то десятилетие.

При администрации Кеннеди политическая среда разительно изменилась. Еще бо́льшие изменения произошли, когда Джонсон занял пост президента после убийства Кеннеди. До 1960 года Закон о занятости от 1946 года, который обязывал правительство добиваться «максимального уровня занятости», имел, скорее, номинальный, рекомендательный характер. Администрация Кеннеди же, в особенности Совет экономических консультантов Белого дома – орган, созданный в рамках вышеупомянутого закона, – наоборот, стремилась сделать этот закон практическим. Они внесли количественное определение максимального уровня занятости или полной занятости – этот термин получил большее распространение. Государственный аппарат полагал таким образом задать явную цель для экономической политики и определить планку ее успешности.

Но в те годы, как и сейчас, определение полной занятости относилось скорее к области искусства, чем к науке. В 1962 году, взяв за основу кривую Филлипса, Артур Оукен, влиятельный экономист, консультировавший и Кеннеди, и Джонсона, определил полную занятость как самый высокий уровень, которого можно достичь «без инфляционного давления». И так как в 1950-е годы – период без высокой инфляции – вне рецессий уровень безработицы зачастую составлял 4 % или меньше, Совет экономических консультантов решил, что и при полной занятости он должен оставаться на том же уровне. Эта оценка получила широкое распространение среди разработчиков политики и экономистов в целом.

Фактический же уровень безработицы превысил 7 % вскоре после инаугурации Кеннеди и не опускался ниже 5,5 % в конце 1962 года, из чего был сделан вывод о значительном спаде активности на рынке труда. Считалось, будто страна страдает от разрыва объема производства – недостатка продукции по сравнению с объемом, который мог бы быть произведен при полной занятости. Согласно оценке Оукена, рост безработицы на один процентный пункт соответствовал примерно 3 % потерь объема производства – это правило стало известно как закон Оукена. Совет экономических консультантов утверждал, что устранение разрыва объема производства должно стать приоритетным, и достичь этой цели можно без инфляционного давления, если уровень безработицы будет равен примерно 4 %.

Данное Оукеном определение полной или максимальной занятости, а также уровень безработицы, сигнализирующий о полной занятости, остаются значимыми концепциями в современной макроэкономике. В наши дни экономисты называют максимально низкий уровень безработицы в сочетании со стабильной инфляцией естественным уровнем безработицы – иногда этот термин сокращается как u*^[49]. Термин «естественный уровень» обманчив, так как подразумевает неизменность этого показателя. На деле же естественный уровень безработицы может меняться со временем в силу изменений демографического состава трудовых ресурсов или, например, структуры экономики. И понижение этого уровня путем, скажем, политики, направленной на повышение квалификации или подбор работодателей и работников, может привести к более оптимальным его значениям. Тем не менее термин «естественный уровень» получил широкое распространение.