Хотя концепция естественного уровня безработицы несильно изменилась с 1960-х годов, опыт показал, что на практике оценки этого показателя могут быть крайне неопределенными. А потому ориентироваться на них, определяя будущий курс денежно-кредитной политики, следует с великой осторожностью. Эта неопределенность имеет прямое отношение к нашей истории. Да, Совет экономических консультантов широко распространял информацию о показателе естественного уровня безработицы в 4 % с 1960-го по 1970-е годы. Но фактический уровень безработицы, который можно было бы безболезненно поддерживать «без инфляционного давления», выражаясь словами Оукена, оказался гораздо выше. И это повлекло за собой серьезные последствия. Бюджетное управление Конгресса, занимающееся ретроспективным анализом потенциального объема производства и соответствующего естественного уровня безработицы, на сегодняшний день оценивает u* около 5,5 % в 1960-е годы и около 6 % в течение 1970-х. Если современная оценка, составленная с учетом приобретенного опыта, верна, то разрыв объема производства в то десятилетие был не просто гораздо меньше, чем полагали тогдашние политики, но и вовсе отрицательным, так как объем производства значительно превосходил потенциал экономики. По меньшей мере, становится ясно, что разработчики политики тех лет чрезмерно полагались на свои оценки показателя u*, не отступая от них даже при росте инфляции.

В соответствии с кейнсианским консенсусом того времени, призывающем фискальную политику брать на себя инициативу в стабилизации экономики – эту позицию поддерживал тот факт, что огромные расходы военного времени решительно прекратили Великую депрессию, – администрация Кеннеди в попытке сократить разрыв объема производства сосредоточилась на урезании налогов. То есть выбрала фискальную меру, отказавшись уделить должное внимание денежно-кредитной политике. Администрация, как и многие члены Конгресса, полагала, что ФРС будет поддерживать усилия правительства по стимуляции роста. С 1961 года начались регулярные совещания группы экспертов под неофициальным названием «Квадриада». В нее входили глава ФРС, министр финансов, председатель Совета экономических консультантов и иногда президент. Целью «Квадриады» была координация экономической политики, и, по мнению Белого дома, это означало поддержку государственной политики со стороны ФРС. В связи с этим президенты Кеннеди и Джонсон назначали на должности в совете управляющих ФРС людей, разделяющих их экспансионистские взгляды, пытаясь взять Мартина, возглавлявшего резерв, в кольцо.

Мартин скептично относился к новой кейнсианской ортодоксальности. Он считал ее чрезмерно оптимистичной в вопросах, которые касаются возможностей политики на практике. В начале 1960-х инфляция оставалась на скромном уровне. Тем не менее в мае 1965 года, после проведенного Кеннеди и Джонсоном смягчения налоговой политики и увеличения количества войск во Вьетнаме, Мартин выразил обеспокоенность вероятными инфляционными последствиями «постоянных дефицитов и легких денег». И в декабре 1965 года, когда безработица достигла критического уровня в 4 % – что даже по оценкам Белого дома представляло собой полную занятость, – совет управляющих ФРС проголосовал в пользу предложения Мартина предпринять весьма публичные превентивные меры против инфляции. Было объявлено о повышении учетной ставки на половину процентного пункта. Как и в 1950-е годы Мартин видел свою главную роль в том, чтобы вовремя убрать со стола пунш.

Президент Джонсон пришел в ярость. После объявления о решении ФРС он вызвал Мартина к себе на ранчо в Техасе и отчитал. «Мартин, наши парни умирают во Вьетнаме, а ты не желаешь печатать деньги, когда они так нужны», – заявил Джонсон. Давление последовало и со стороны демократов в Конгрессе. Они утверждали, что такое закручивание гаек неоправданно замедлит появление новых рабочих мест. Некоторые законодатели утверждали, будто разработчики политики должны принять четырехпроцентную безработицу не за минимум, а за максимально допустимый уровень.

В поисках компромисса Мартин проконсультировался с Советом экономических консультантов при Джонсоне. Он продолжал утверждать о повышенной инфляционной опасности. Мартин предложил Конгрессу и администрации ужесточить фискальную политику, замедлив «перегретую» экономику и ограничив инфляционное давление. Тогда, по его словам, ограничительная денежно-кредитная политика может и не понадобиться. Члены Совета экономических консультантов выслушали аргументы Мартина и согласились, что при необходимости предпочтительнее было бы прибегнуть к мерам фискальной политики. Однако президент не желал поддерживать законы, повышающие налоги или урезающие доходы.

Соответственно, ФРС продолжила повышать процентную ставку в 1966 году и, пользуясь своим влиянием надзорного органа, надавила на банки с целью ужесточения стандартов кредитования. Результаты превзошли все ожидания Мартина. Экономика замедлилась практически мгновенно – в частности, рынок недвижимости, особенно чувствительный к изменениям процентных ставок и доступности кредитов. В ФРС и Белом доме забили во все колокола, осознав вероятность обширной рецессии.

В ответ на уверения Совета экономических консультантов в том, что Джонсон попросит Конгресс повысить налоги, помогая погасить инфляционные риски, Мартин пошел на попятный. Он отменил предыдущие меры ФРС по ужесточению политики. Однако, сочтя повышение налогов политически невыгодным решением, Джонсон не выполнил обещанное.

И в 1967 году опасность чрезмерной рецессии миновала, но опасения об инфляции продолжили набирать оборот, в результате чего возобновилось противостояние ФРС и Белого дома. Осенью резерв под руководством Мартина снова начал закручивать гайки. Президент в ответ все же согласился повысить налоги. Политическая среда в 1968-м – год, когда произошли убийства Мартина Лютера Кинга-младшего и Роберта Ф. Кеннеди, протесты и гражданские беспорядки, а также президентские выборы – не располагала к компромиссу с Конгрессом. Но из-за опасений по поводу инфляции и стабильности доллара в июне Джонсон подписал законопроект, включавший временное повышение подоходного налога на 10 %. Предположив, что повышение налога замедлит экономику, Мартин снова приостановил кампанию по ужесточению политики, понизив учетную ставку в августе.

Однако он ошибся в расчетах. Хотя повышение налога и привело к кратковременному профициту государственного бюджета, оно ограничило спрос гораздо меньше, чем того ожидали ФРС и Совет экономических консультантов. Зная о временном характере повышения налогов, большая часть людей и предприятий платили разницу из своих сбережений и поддерживали свой уровень расходов. К концу 1968 года уровень безработицы упал до 3,4 %, а инфляция продолжала расти. Вновь изменив курс, ФРС вернулась к ужесточению денежно-кредитной политики, но срок Мартина к тому моменту подходил к концу. В январе 1970 года, покидая свой пост, он созвал остальных управляющих в библиотеку совета и сказал им: «Я не справился». В 1969 году уровень инфляции составил чуть меньше 6 %.

Действительно ли Мартин не справился со своими обязанностями? Великая инфляция и правда началась при нем. Частично из-за того, что ФРС, рассчитывая на более ограничительную фискальную политику, повышала процентные ставки запоздало и непоследовательно. Однако в целом Мартин был невольным соучастником, находясь под сильнейшим политическим давлением. И он сопротивлялся чрезмерному расширению экономики по мере возможности. Инфляция второй половины 1960-х годов была по большей части результатом фискальной политики «пушек и масла» и, как и опасался Мартин, излишнего оптимизма в отношении естественного уровня безработицы и способности новой кейнсианской политики точно регулировать экономику.

В 1970-х все было совсем по-другому. Когда на место Мартина пришел Артур Бернс, Федеральная резервная система предпринимала лишь ограниченные усилия по поддержанию независимости в выборе политики. И в силу как идеологических, так и политических причин резерв допустил целое десятилетие высокой и волатильной инфляции.

Глава 2
Бернс и Волкер

В ноябре 1969 года, после окончания срока Мартина, президент Ричард Никсон назначил Артура Бернса на пост главы ФРС. Приказ вступил в силу в феврале 1970 года.

Бернс, родившийся в 1904 году под именем Бернсайг, в детстве эмигрировал вместе с родителями в США из Галиции^[50]. Одетый в извечный твидовый костюм и с трубкой в зубах, Бернс – преподаватель Колумбийского университета, и у него учился Алан Гринспен, впоследствии тоже возглавивший ФРС, – был выдающимся ученым-экономистом и впечатление производил соответствующее. В молодые годы Бернс в соавторстве со своим научным руководителем Уэсли Митчеллом опубликовал несколько инновационных и влиятельных работ с эмпирическим анализом спадов и подъемов экономики. Индекс опережающих экономических индикаторов, который применяют и по сей день, а также принципы определения начала и конца рецессии берут начало из проведенных Бернсом и Митчеллом исторических исследований экономических циклов. Также Бернс занимал пост президента Американской экономической ассоциации^[51] и возглавлял Национальное бюро экономических исследований^[52].

Однако Бернс не был лишь теоретиком. Он состоял во многих советах директоров и пользовался доверием администрации Эйзенхауэра, возглавляя Совет экономических консультантов. Он гордился своим умением составлять прогнозы, отточенным в процессе длительного погружения в данные. Его наблюдения и анализ, составленные для Эйзенхауэра, помогли Бернсу завоевать доверие и вице-президента Никсона. И, как и Мартин, Бернс часто предупреждал о потенциальном ущербе чрезмерно высокой инфляции. Его особенно беспокоило влияние инфляции на уверенность бизнеса – движущую силу экономического цикла, по мнению Бернса. Однако, несмотря на профессиональную квалификацию и часто провозглашаемое стремление предотвратить инфляцию, на посту главы ФРС Бернс не хотел слишком уж ужесточать денежно-кредитную политику. Давайте посмотрим, к чему это привело.

Артур Бернс и «муки центрального банка»

Подход Бернса стал понятен вскоре после его вступления в должность. Экономика замедлялась – в 1970 году произошла небольшая рецессия, частично из-за проведенного Мартином ужесточения денежно-кредитной политики, – но инфляция все еще вызывала серьезные опасения, так как за год цены выросли на 5,6 %. Приоритетом Бернса был рост в краткосрочной перспективе, и он отреагировал путем смягчения денежно-кредитной политики. Ставка по федеральным фондам, составлявшая 9 %, когда Бернс принял бразды правления, к осени 1972 года упала до 5 %. Более низкие ставки способствовали восстановлению экономики – уровень безработицы упал с 6 % в середине 1971 года ниже 5 % к концу 1973 года, – но никоим образом не помогли обуздать инфляцию. Она подскочила сразу же после того, как были сняты никсоновские ограничения цен и зарплат. Почему же Бернс пошел на такой шаг?

Здесь определенно была замешана политика. Как и его предшественник Мартин, Бернс испытывал давление со стороны президента, на этот раз Никсона – человека, который назначил его на должность, и от него же зависело повторное назначение Бернса, ожидаемое в 1973 году. Бернс, опять же, был экономическим консультантом Никсона во время предвыборной кампании 1968 года и после выборов стал важной фигурой в Белом доме. Когда он оказался в ФРС, Никсон без малейших колебаний стал использовать эти отношения в своих целях. И так как во время рецессии 1970 года уровень безработицы вырос, президенту хотелось к выборам 1972 года сильную экономику в США. Секретные аудиопленки Белого дома раскрыли, что Никсон, апеллируя к личным отношениям и преданности партии, убеждал Бернса поддерживать мягкую политику в преддверии голосования, и его увещеваниям вторил министр финансов Джордж Шульц.