Я не видел убедительных доказательств того, что Бернс действительно согласился на требования Никсона. Но факты есть факты. Перед выборами и денежно-кредитная, и фискальная политика были смягчены. В своем дневнике Бернс признает грубое давление со стороны Никсона: «Убежден, президент пойдет на все, лишь бы вновь выиграть выборы, – писал Бернс. – Нападки Никсона и его прихвостней на ФРС продолжатся, а может, и усилятся». Бернс обозначил и свое стремление к независимости: «К счастью, понимает это президент или нет, я все еще его лучший друг. Сохраняя твердость, я принесу пользу экономике – а значит, и ему самому». Однако аудиозаписи свидетельствуют о том, что Бернс заранее сообщал президенту о решениях ФРС и обсуждал с ним свои политические соображения слишком подробно, в наши дни эту степень откровенности можно назвать крайне неуместной. Так же из записей дневника можно заподозрить в поступках Бернса скорее линию поведения члена администрации президента, нежели председателя ФРС. Он разрабатывал политическую стратегию на совещаниях в Белом доме и обсуждал политические инициативы, не имеющие отношения к сфере деятельности резерва. Разве так поступает глава независимого центрального банка?

При этом махинации Никсона не объясняют в полной мере нежелание Бернса решать проблему инфляции. Особенно учитывая, что его сдержанность в этом вопросе продолжилась и после отставки президента в 1974 году. Как утверждал эксперт в истории экономики Роберт Хейзел, а также многие другие, собственные взгляды Бернса на причины инфляции и истинную роль денежно-кредитной политики, скорее всего, подтолкнули бы его к пассивному подходу даже без влияния Никсона.

Хотя Бернс и не считал себя кейнсианцем, он разделял распространенное тогда мнение многих последователей Кейнса о том, что экономика США стала более подвержена инфляции по причинам, не связанным с денежно-кредитной политикой. Эта склонность к инфляции, говорил Бернс, отражалась в растущей способности крупных корпораций и профсоюзов защищаться от рыночных сил. И они ей пользовались, чтобы по своему желанию взвинчивать цены и увеличивать зарплаты. Стремление правительства сохранять полную занятость – которое Бернс поддерживал – еще сильнее упрочило рыночную власть этих акторов, ослабив болезненное влияние периодических рецессий.

Бернс полагал, будто инфляцией движет по большей части сила издержек (то есть способность корпораций и профсоюзов повышать цены и зарплаты), а не спроса (например, рост государственных и потребительских расходов). А потому придерживался убеждения, что денежно-кредитная политика – неэффективный и дорогостоящий прием, и к ней нельзя прибегать как к основному инструменту замедления роста спроса. По мнению Бернса, денежно-кредитная политика сама по себе могла бы остановить инфляцию лишь одним способом: вызвав рецессию такой силы, что влиятельные факторы, устанавливающие размер цен и зарплат, были бы вынуждены уступить. В процессе, заявлял Бернс, многие работники потеряли бы свои должности, а мелкие предприятия, не обладающие значительной рыночной властью, потерпели бы особенный ущерб. Кроме того, подчеркивал Бернс, влияние ограничительной денежно-кредитной политики распределялось бы неравномерно, создавая несправедливые условия для некоторых секторов экономики. «Дорогие» деньги обрушили бы чувствительные к уровню процентных ставок рынки недвижимости и строительных заказов, оказав при этом гораздо меньшее влияние на потребительские расходы и капиталовложения крупных корпораций.

Теория инфляции издержек убедила Бернса, будто введенные государством ограничения, напрямую влияющие на способность профсоюзов и предприятий повышать зарплаты и цены, будут менее затратным способом остановить инфляцию, в противовес жесткой денежно-кредитной или фискальной политике. И именно благодаря этим взглядам Бернс стал одним из первых убежденных сторонников контроля за ценами и зарплатами, который в то время назывался политикой регулирования доходов.

И действительно, вряд ли Никсон стал бы вводить ограничения без консультаций и одобрения со стороны Бернса. А потому не только Никсон давил на Бернса, но и сам Бернс оказывал значительное влияние на президента. Бернс также отвергал идею, сочетающую контроль за уровнем цен и зарплат с ограничением доходов в целом. Вместо этого он рассчитывал на разделение труда. Политика регулирования доходов должна была взять под контроль цены и зарплаты, дав денежно-кредитной и фискальной политике возможность способствовать росту экономики и повышению уровня занятости. Особенно важно то, что бернсовская теория инфляции издержек объясняет, как глава ФРС мог своими глазами наблюдать постоянный рост инфляции и не увидеть очевидного. Экономика уже превысила собственный потенциал и, соответственно, существующие денежно-кредитная и фискальная политики были чрезмерно экспансионистскими.

И когда в 1973 году произошли резкие изменения цен на нефть, заставившие, в свою очередь, вырасти и инфляцию, Бернс лишь укрепился в своем мнении. В конце концов увеличение цен казалось ему результатом геополитики и международных экономических условий, а не дешевых денег или «перегрева» внутренней экономики США. Бернс отреагировал на этот скачок инфляции повторным введением комплексного регулирования цен и зарплат, но слабые показатели прошлых попыток дискредитировали эту меру в глазах американцев. Да, стараясь сдержать рост инфляции в 1973 году ФРС несколько раз повышала процентные ставки, но сразу же отменяла эти изменения, стоило начаться рецессии. Эта стратегия не принесла результатов и привела к неуклонному росту инфляции и инфляционных ожиданий.

Как признал Бернс, состояние экономики в стагфляционные 1970-е годы было далеко от совершенства. Он говорил, что инфляция обходится дорого и дестабилизирует, но и безработица оказывает пагубное влияние. По мнению Бернса, общественность не потерпела бы уровень безработицы, который позволил бы в полной мере контролировать инфляцию с помощью одной только денежно-кредитной политики. И в любом случае принимать такие решения следовало не ФРС.

Именно на это Бернсу намекал и Конгресс. В 1976 году, хотя ФРС и проводила смягчение политики, а экономика восстанавливалась, сенатор от штата Миннесота Хьюберт Хамфри и его сторонники возмущались действиями центробанка. Они говорили, будто ФРС не предпринимает достаточных мер для борьбы с безработицей. Хамфри выступал за конкретные плановые показатели занятости для правительства – в том числе гарантии вакантных бюджетных рабочих мест при необходимости – и увеличения полномочий президента при утверждении денежно-кредитной политики. Его предложения не были приняты, однако Хамфри вместе с сенатором от штата Калифорния Огастесом Хокинсом продолжал добиваться принятия такого законопроекта.

Значительным последствием этих нескончаемых споров стало принятие в 1977 году поправок к закону о Федеральном резерве, обязывающих его проводить денежно-кредитную политику так, чтобы обеспечить «стабилизацию цен, максимальную занятость, а также умеренный размер долгосрочных процентных ставок». Но так как решение первых двух задач и так влекут за собой умеренные долгосрочные процентные ставки, то третью обычно игнорировали как избыточную. И лидеры ФРС часто упоминали двойной мандат организации: содействовать стабилизации цен и обеспечивать достаточное количество рабочих мест. Двойной мандат сам по себе был компромиссом между демократами и республиканцами. Первым принадлежало большинство и в Палате представителей, и в Сенате в течение 1970-х годов, и они добивались большего внимания к уровню занятости. Вторые же настаивали на не меньшем значении стабильности цен.

Логика кривой Филлипса подразумевает, что временами разработчикам денежно-кредитной политики приходится выбирать между инфляцией и безработицей. И закон 1977 года не уточняет, как именно следует расставлять приоритеты, принимая решения. На протяжении десятков лет чиновников ФРС, уделяющих большее внимание безработице, называли голубями, а тех, кто концентрировался на инфляции – ястребами. Конечно, эти определения довольно гибкие, и иногда политики превращаются из голубей в ястребов и, наоборот, в зависимости от экономических условий.

Хотя сенатор Хамфри скончался в январе 1978 года, дебаты в Конгрессе на тему его предложений не ушли вместе с ним. В том же году Конгресс принял, а президент Картер^[53] подписал Закон о полной занятости и сбалансированном росте, более известный как «закон Хамфри-Хокинса». Закон применялся ко всему правительству, а не только ФРС и ставил амбициозные задачи касательно занятости. В том числе и по максимальному уровню безработицы для людей 20 лет и старше в 3 % – эта цифра была даже меньше, чем порог в 4 %, установленный Советом экономических консультантов при Кеннеди. Также закон ставил цели и по борьбе с инфляцией, в том числе ее сведение к нулю в течение 10 лет, однако приоритетными значились все же вопросы занятости. От совета управляющих Федерального резерва закон требовал каждые полгода подавать Конгрессу отчет о денежно-кредитной политике с описанием прогресса в достижении целей, поставленных перед центральным банком^[54].

Бернс определенно осознавал нереалистичность количественных целей закона Хамфри-Хокинса, по крайней мере, в обозримом будущем. Но он наверняка считал и этот закон, и одобрение двойного мандата в предыдущем году подтверждением того, что Конгресс не станет терпеть подход к контролю за инфляцией, который подразумевал бы значительный рост безработицы.

Короче говоря, мотивация Бернса во время Великой инфляции была крайне сложной. Он испытывал политическое влияние, возможно, в узком смысле – подчиняясь давлению президента Никсона – и определенно в широком смысле: он верил, страна не потерпит денежно-кредитной политики, порождающей высокий уровень безработицы. Но политика Бернса также отражала его личные взгляды на причины инфляции. В противовес своему предшественнику Мартину (и, пожалуй, даже своему преемнику Волкеру) он не разделял мнение о том, что инфляцию вызывают в основном денежные факторы. А потому считал жесткую денежно-кредитную политику непрямым, дорогостоящим и в основном неэффективным инструментом для контроля инфляции. Так называемая «стоп-вперед» политика ФРС при Бернсе – чередование ужесточения и смягчения ставок – не позволила достичь ни низкого уровня инфляции, ни стабильно низкого уровня безработицы. Вместо этого инфляция уверенно и скачкообразно набирала обороты.

В 1979 году, вскоре после окончания работы в ФРС, Бернс прочитал лекцию под названием «Муки центрального банка», она состояла из признаний вины и самооправданий. Как признавался Бернс, неспособность правительства влиять на инфляционную психологию оказала решающее воздействие на нынешнее положение вещей: «Сегодня предприниматели, фермеры, банкиры, лидеры профсоюзов, рабочие и домохозяйки ожидают постоянного роста инфляции и действуют в соответствии с этими ожиданиями вне зависимости от состояния экономики. Как только в стране распространилась эта практика, последствия ошибок центрального банка стали растягиваться на годы». Также Бернс признавал, что разработчики политики ФРС, как и многие другие, были чрезмерно оптимистично настроены насчет того, насколько низкого уровня безработицы можно добиться, избежав инфляционного давления. В ретроспективе, сказал Бернс, естественный уровень безработицы – u* – составляет не 4 %, как было принято думать в то время, а скорее, 5,5–6 %, и это действительно соответствует нынешним оценкам того периода. Более того, Бернс признал, что центральный банк, ограничив рост денежной массы, мог бы остановить инфляцию «практически мгновенно», хотя такие методы и вызвали бы «напряжение» на финансовых рынках и в экономике.