Рассуждения и воспоминания общего характера не расходились с принятием решений по конкретным эпизодам. Например, обсуждая в июле 1940 года на заседании военного кабинета угрозу со стороны Японии и рассматривая возможность усиления в этой связи военно-морской базы в Сингапуре, Черчилль заметил, что «настоящий вопрос заключается в адекватности имеющихся у нас средств и тех последствиях, которые окажет наш выбор на общее стратегическое положение». По его мнению, усиление группировки в Сингапуре возможно только в случае необходимости и исключительно за счет ослабления Средиземноморского флота. Спустя две недели после этого заседания, обращаясь к премьер-министрам Австралии и Новой Зеландии, Черчилль подтвердил готовность направить флот в Сингапур и Индийский океан при условии появления серьезной угрозы двум странам. Столь жесткие условия объяснялись тем, что переброска сил приведет к «полной потере Среднего Востока и лишению всяческих надежд на разгром итальянцев в Средиземноморье».

Черчилль и дальше продолжит держать Сингапур на голодном пайке, что не могло не сказаться негативно на обороноспособности базы, приведя в итоге к ее капитуляции в феврале 1942 года. Однако даже после столь унизительного события британский премьер не спешил помогать дальневосточным коллегам, понимая, что для этого придется ослабить другие регионы и умерить собственные планы. «Я сообщил премьер-министру Австралии, что, если его страна подвергнется серьезному вторжению, мы придем к нему на помощь», – сказал Черчилль президенту США в начале апреля 1942 года. Также он добавил, что оказание помощи может быть «сделано лишь за счет удовлетворения самых безотлагательных потребностей на других театрах». Упоминание в беседе с Рузвельтом потребностей доминионов было неслучайным. Проинформировав союзника о своем диалоге с главой австралийского правительства, Черчилль выразил надежду, что США «продолжат оказывать Австралии всю возможную помощь и, таким образом, дадут мне возможность успешно защищать Египет, Левант и Индию»^{60}.

Описываемую проблему не следует понимать узко, в формате старой английской пословицы «отнять у святого Петра, чтобы одарить святого Павла», когда выбор одной альтернативы фактически закрывает дверь для иного варианта, или, как образно заметил генерал Джордж Маршалл (1880–1959), превращается в «насос, откачивающий ресурсы». Эта же проблема характерна для более общей ситуации, когда, владея ограниченным ресурсом и принимая решение о его выделении (пусть даже единственно возможном), сокращается любая дальнейшая возможность применения этого ресурса. Британское руководство столкнулось с этой особенностью в период так называемой «странной войны», продлившейся с сентября 1939-го по май 1940 года. «Нас терзали настоятельная потребность заказывать вооружение в Америке, с одной стороны, и страх перед истощением наших долларовых ресурсов – с другой», – вспоминал Черчилль^{61}. Особенно критична эта закономерность для невосполнимых ресурсов, например времени. По сути, каждый прожитый день оставляет человеку все меньше жизненного пространства.

Распределительный конфликт. Взгляд изнутри

Когда при описании свойств систем мы упоминали конфликтность, то в качестве ее основной причины указывалось различие интересов разных индивидов. Являясь в определенной степени следствием этих различий, ограниченность ресурсов также благотворно влияет на коллизии. Она является причиной отдельной формы соперничества, известной как распределительный конфликт. В этом и следующем разделе мы рассмотрим два примера распределительного конфликта: в одном Черчилль выступал непосредственным участником, во втором – занимал место третейского судьи, принимая решения, которые одновременно являлись порождением и источником борьбы за ограниченные ресурсы.

Первый эпизод посвящен рассмотренному частично ранее противостоянию Черчилля и Адмиралтейства за военно-морской бюджет на 1925/26 год. Выше мы упоминали, что в этой борьбе присутствовали две усиливающие петли, на которые указал Черчилль. Одна приводила к увеличению бюджета в последующие годы, вторая – к эскалации вооружений с Японией и США. Но двумя контурами положительной обратной связи этот эпизод не ограничивался. У него еще было две усиливающие петли, которые, пересекаясь, создавали конфликт.

Начнем с описания ситуации с позиции Адмиралтейства. В соответствии с Вашингтонским морским соглашением 1922 года соотношение тоннажа судов между США, Великобританией и Японией составляло 5:5:3. Это соотношение распространялось на авианосцы и капитальные корабли, под которыми понимались боевые суда водоизмещением свыше 10 тысяч тонн и орудиями калибра свыше 8 дюймов. Недовольные достигнутым паритетом, японцы решили компенсировать ограничение капитальных кораблей активным строительством судов с орудиями калибра 8 дюймов и водоизмещением 10 тысяч тонн и меньше.

В конце 1922 года японцы заложили два тяжелых крейсера типа «Фурутака» с водоизмещением 7,5 тысячи тонн и шестью орудиями калибра 8 дюймов. В 1924 году были заложены четыре тяжелых крейсера типа «Мёко» с водоизмещением 10 тысяч тонн и десятью 8-дюймовыми орудиями. Для сравнения: калибр самого крупного орудия у британского крейсера составлял 7,5 дюйма, а большинство крейсеров были вооружены орудиями калибра 6 или того меньше – 5,5 дюйма.

Понимая, что Королевский флот начинает отставать, Адмиралтейство подготовило новую программу строительства крейсеров. По оценкам военно-морских экспертов, требовалось семьдесят крейсеров: сорок пять для защиты торговли^[10] и двадцать пять для решения задач самого ВМФ. На тот момент в составе Королевского флота был пятьдесят один крейсер, тридцать два из которых планировалось пустить на лом в течение следующих десяти лет. Учитывая, что пять крейсеров находились в процессе строительства, Адмиралтейство предполагало построить к 1936 году сорок шесть крейсеров. Для реализации этой программы нужны были средства, которые и были запрошены у Министерства финансов^{62}.

У Черчилля были другие планы на использование ограниченного бюджета. Возглавив Минфин, он хотел «существенно сократить нагрузку для прямого налогоплательщика», расширить социальные обязательства со стороны государства, стимулировать торговлю и производство. Потребности Адмиралтейства противоречили этим целям. По мнению Черчилля, они не позволяли сократить прямые налоги в течение следующих трех лет, а также приводили к недостатку средств на социальные реформы, образование, страхование и реализацию жилищной программы. «Нет никаких сомнений, что в подобных обстоятельствах развитие ВМФ станет, образно говоря, единственной политикой правительства, и все наши усилия будут направлены на ее оправдание и защиту», – писал Черчилль в своем меморандуме для кабинета министров в феврале 1925 года. Незадолго до подготовки этого документа он направил первому лорду Адмиралтейства письмо, в котором оценил запросы военно-морских экспертов как «крайне вредные для политических основ нашего государства»^{63}.

С точки зрения системного подхода поведение Адмиралтейства описывает следующая усиливающая петля: цель повышения обороноспособности страны определяла необходимость строительства крейсеров, которые увеличивали выделяемый флоту бюджет, что, в свою очередь, сокращало оставшиеся финансовые ресурсы. Их ограниченность, а также необходимость решения других государственных задач вызывали обеспокоенность, что из-за недостатка средств они не будут выделены в нужном объеме. Подобные опасения провоцировали борьбу за ресурсы, которая еще больше усиливала первоначальную потребность в крейсерах, и так далее с переходом на второй цикл. Аналогичная усиливающая петля сформировалась и в Минфине, с той лишь разницей, что их цели были связаны с решением экономических задач и определялись потребностями расширения социальной поддержки населения со стороны государства и смягчения налоговой политики.

Указанные две петли пересекались в точке доступных финансовых ресурсов и формировали структуру, устойчивость которой зависела от поведения двух сторон. Ситуация усугублялась тем, что Черчилль не собирался отступать. Он сразу заявил первому лорду, что «досконально изучит каждый аспект военно-морской политики». По словам Д. Паунда – будущего начальника Военно-морского штаба, а во время описываемых событий одного из ведущих стратегов Адмиралтейства, – Черчилль вел себя «словно задира», «не отличаясь разборчивостью в средствах». «Этот странный малый Уинстон сошел с ума», – писал первый морской лорд Дэвид Битти (1871–1936) своей супруге, жалуясь, что глава Минфина «нападает на нас с особой злобой». В Адмиралтействе тоже не собирались отступать, что привело к конфликту, который, по словам Роя Дженкинса (1920–2003), также в свое время занимавшего пост министра финансов, стал «самым опасным противостоянием», с которым столкнулся Черчилль на новой должности^{64}.

Любые решения, принимаемые в подобных условиях противоборства двух сторон, должны учитывать распределительный конфликт и стремиться направить его в конструктивное русло. Существует несколько вариантов выхода из таких ситуаций. Первый – поиск компромисса. Именно к нему и обратился вначале Черчилль. В феврале 1925 года он предложил Битти, с которым у него были давние отношения^[11], а беседы проходили в основном в «дружелюбной манере», определить на следующие три года военно-морской бюджет в размере 60 млн фунтов ежегодно, что на четыре миллиона превышало объемы прошлого года. После двух с половиной часов обсуждений «мы не пришли ни к чему», сообщил Битти супруге. По словам Черчилля, это была «крайне непродуктивная» беседа. На следующий день после встречи с Битти наш герой написал его руководителю – первому лорду, заметив, что текущие обсуждения не позволяют «проложить мост над пропастью, разделяющей наши ведомства, и найти основание для соглашения».

Признав, что с компромиссом ничего не получилось, Черчилль обратился к другому средству разрешения распределительного конфликта – эскалации на вышестоящий уровень. «Очевидно, что этот вопрос должен теперь рассматривать кабинет», – сказал он первому лорду. «В конце концов, – отметил глава Минфина, – это их деньги, не мои. Если они хотят потратить все имеющиеся средства на развитие флота, если они считают, что это необходимо для безопасности страны, что это соответствует нашим глубочайшим политическим и государственным интересам, пусть тогда так и скажут».

После вынесения вопроса на более высокий уровень Адмиралтейство прибегло к шантажу. Первый лорд предупредил премьер-министра Стэнли Болдуина, что, если их запрос на включение в план строительства 1925 года четырех крейсеров не будет принят, весь Совет Адмиралтейства подаст в отставку. По мнению военно-морского министра, если это произойдет, «большая часть партии будет нам симпатизировать», что, в свою очередь, создает угрозу раскола тори и может привести к отставке правительства. Болдуин не стал поддаваться на угрозы, тем более что в отношении поддержки однопартийцев подобные утверждения были явно необоснованными – у Адмиралтейства было мало сторонников в Консервативной партии. Но и принимать непосредственное единоличное участие в поиске решения премьер-министр также не собирался, обратившись к еще одному средству урегулирования распределительных конфликтов – созданию межведомственного комитета.