В основе информационной составляющей проблемы ограниченности ресурсов могут лежать не только такие банальные причины, связанные с человеческим фактором, как невнимательность, недостаток усердия, неспособность учесть все нюансы, спрогнозировать будущие потребности и отсутствие коммуникаций с коллегами, но и более существенные основания. Например, последовательность определения потребностей с дальнейшим выделением для их удовлетворения ресурсов может иметь циклический характер. В приведенном выше эпизоде с нехваткой транспортов для перевозки личного состава наблюдался порочный круг. Для правильного планирования операции с учетом своевременной доставки необходимого количества войск начальники штабов должны были располагать данными о тоннаже судов, которые могли быть выделены для этих целей. Но для предоставления этих данных Министерство торгового флота должно было знать направление и даты планируемых перевозок, что без наличия плана операции подготовить было невозможно. Нужен был системный взгляд, чтобы совместно расшить эту проблему. А вместо этого, как утверждают историки, «ни та, ни другая сторона не представляла общей картины и жила только сегодняшним днем». В результате разрешение кризиса происходило спонтанно, с задействованием всех имеющихся под рукой свободных транспортов, что лишь порождало беспорядок и приводило к негативным последствиям на других направлениях^{54}.

Еще одним элементом систем, который оказывает влияние на ресурсы, являются правила. Огромное значение играют правила доступа к ресурсу и его распределения среди заинтересованных сторон. Не менее важную роль играют и принятые нормы, различия в которых могут приводить к возникновению коллизий. Одна из таких конфликтных ситуаций произошла в англо-американском стане, когда стало очевидно, что США требуется больше тоннажа судов для снабжения войск в перерасчете на одного солдата. Причиной подобного несоответствия стала разница в нормах двух стран. В то время как в британской армии для снабжения одного солдата в течение месяца на Среднем Востоке требовалось 0,6 обмерной тонны^[9] и 0,7 тонны для сражавшихся в Северной Африке, у армии США этот показатель составлял в среднем 1,3 тонны. Неудивительно, что подобные отличия приводили к несимметричным потребностям в отношении судов, вводя тем самым ненужные ограничения по их использованию^{55}.

Свою лепту в проблему ограниченности ресурсов вносят также используемые технологии. Например, возьмем задачу строительства судов, необходимых Адмиралтейству для решения насущных задач. Можно прилагать сколько угодно усилий и вкладывать сколько угодно средств в новые программы, но все они имеют определенный лимит, и результаты не могут быть получены раньше определенного срока. Поэтому, даже разместив в начале войны дополнительные заказы на значительное количество крейсеров, эсминцев, подводных лодок и малых кораблей, приходилось свыкнуться с получением отдачи лишь спустя много месяцев.

К отдельной категории относятся комплексные причины, объединяющие несколько факторов. Например, согласно программе «Е» к концу 1941 года планировалось строительство 100 эскадрилий средних и тяжелых бомбардировщиков, а к лету 1943 года – увеличение количества эскадрилий тяжелых бомбардировщиков до 250 единиц со строительством за два года почти 4,5 тысячи самолетов. Реальность оказалось куда более прозаична, чем масштабные планы руководства. К ноябрю 1941 года Бомбардировочное командование располагало всего 54 эскадрильями, что почти в два раза было ниже плановых показателей.

Причин неудач оказалось несколько.

Во-первых, планы были построены на основе ошибочных данных. Предполагалось, что в среднем самолет мог сделать от 20 до 25 вылетов. В реальности этот показатель колебался между 10 и 16 вылетами, что привело к увеличению замен и снизило скорость формирования новых эскадрилий.

Во-вторых, сказались технологические ограничения. Причем не только со стороны британской промышленности, которая изначально была не готова к удовлетворению столь высоких потребностей, но и со стороны США. Постоянная доработка существующих и проектирование новых моделей приводили к переоснащению промышленных предприятий, дополнительному обучению персонала, изменению технологической цепочки, что сопровождалось постоянными задержками и переносами сроков. В итоге, например, если по плану англичане должны были получить за период с апреля по июль 1941 года 642 американских бомбардировщика, то по факту у них оказалось только 69 машин.

В-третьих, сказался человеческий фактор. Были допущены ошибки в планировании и разрешении конфликта между краткосрочными и долгосрочными целями, когда принятая летом 1940 года программа ускоренного производства истребителей привела к истощению запасов сырья и переносу сроков долгосрочных инициатив. Отдельно следует упомянуть распространенную практику формирования завышенных показателей, которая позволяет недобросовестным исполнителям формировать о себе благоприятное мнение у руководства, усыпляя его бдительность оптимистичными прогнозами. Так, в ходе реализации и корректировок программы «Е» все предложения Министерства авиационной промышленности были сознательно завышены почти на 15%. Когда же при достижении реперных точек фиксировалось невыполнение плана, руководство успокаивали стандартным объяснением, что текущее невыполнение будет восполнено увеличением производства на следующих стадиях. Как и следовало ожидать, обещанного перевыполнения не происходило, и зазор между планом и фактом лишь расширялся и расширялся, пока не достиг таких размеров, что в середине 1941 года уже мало кто верил в выполнение программы. Черчиллю пришлось лично вмешаться для исправления ситуации. Отмечая, что по плану за два года нужно построить 22 тысячи самолетов, в то время как производственные мощности Великобритании позволяли рассчитывать лишь на 11 тысяч машин, он поручил разработать новый план производства в Великобритании 14,5 тысячи самолетов с учетом получения еще 5,5 тысячи самолетов от США.

Главная проблема подобных указаний состоит в том, что их составление и передача исполнителям неспособны исправить ситуацию. Уже через месяц после разработки новой версии плана стало понятно, что произвести такой объем техники можно либо путем переноса сроков исполнения, либо за счет снижения качества. Завышенными оказались ожидания и в отношении США. Из 5,5 тысячи самолетов поставлено будет не более 2,1 тысячи машин, причем качество первых моделей значительно уступало британским аналогам. В итоге британское руководство было вынуждено признать, что о реализации программы «Е» можно говорить не ранее середины 1944 года. И то, если не произойдет ничего неожиданного. А последнее на войне случается часто^{56}.

Для того чтобы не попадать в подобные ситуации, успокаивая себя строительством воздушных замков с перспективой глубоко разочароваться в их отсутствии в самый неподходящий момент, следует более внимательно и ответственно подходить к устранению причин, работая с каждым из перечисленных факторов. Так, должны более рационально использоваться наличные средства, снижен градус амбициозности поставленной цели с приданием ей более скромного и реалистичного характера, для определения потребностей и уточнения имеющихся запасов – предприняты дополнительные усилия в получении актуальных и полных данных, выровнены нормы и разработаны соответствующие правила, а также осуществлен переход на более эффективные технологии.

В качестве примера с последним пунктом можно привести эпизод с северным барражем. В ноябре 1939 года Черчилль вынес на рассмотрение военного кабинета предложение установить оборонительные минные заграждения через все Северное море и продлить их до норвежского побережья с закрытием выхода из Северного моря надводного и подводного флота противника. По расчетам экспертов, для реализации этого предложения необходимо не менее двух лет с установкой 181 тысячи мин. Столкнувшись с нехваткой средств, Черчилль подготовил через две недели новое предложение с использованием вместо контактных мин антенных аналогов, которые позволили в три раза уменьшить количество мин, а также сократить бюджет на 15%^{57}.

Не всегда приведенных рекомендаций может быть достаточно. Бывают ситуации, когда справиться с ограничением ресурсов так просто не получается. Обычно это связано с взаимодействием и установлением сложных зависимостей, когда изменение одного элемента неизбежно оказывает влияние на другие. Летом 1940 года после капитуляции Франции, готовясь к вторжению немецких войск на Туманный Альбион, Адмиралтейство распорядилось сосредоточить основные силы Флота метрополии у восточного и южного побережья. В соответствии с этим решением командование западных подходов выделило большое количество эскортных кораблей, ограничив тем самым оперативные возможности Флота метрополии, а также сократив до предела силы охранения атлантических конвоев. Переброска сил между связанными направлениями незамедлительно привела к нехватке ресурсов для защиты коммуникаций в Атлантике, что сказалось на объеме общих потерь в торговых судах, которые возросли в два с половиной раза.

Командующий Флотом метрополии считал, что первым рубежом обороны Острова является авиация. Соответственно, пока люфтваффе не обеспечит господство в воздухе, угроза вторжения минимальна. Поэтому он выступил против сосредоточения ВМС у юго-восточного побережья. Но Черчилль, занимавший к тому времени пост премьер-министра, не торопился менять приоритеты. Да, он признавал, что «непрекращающиеся потери на северо-западных подходах» вызваны «в основном нехваткой эсминцев вследствие проведения мероприятий по предотвращению возможного вторжения». Только если командующий Флотом метрополии рассуждал в категориях взаимодействия вверенных ему командований, глава британского правительства смотрел на ситуацию шире. Угроза вторжения приводила к необходимости держать на Острове основные части сухопутных сил, не позволяя их задействовать на других театрах. Для ведения наступательных действий Черчилль должен был быть уверен в том, что Острову ничего не угрожает. Поэтому, признавая роль ВВС и даже в глубине души надеясь, что вторжение не состоится, он считал защиту Острова первостепенной задачей. И, только обретя уверенность в этом вопросе, даже ценой потерь на других направлениях, он мог получить необходимую свободу действий для принятия решения о переброске британского контингента, а также отправке половины имевшихся у британской армии танков в Северную Африку. Для решения же проблемы нехватки судов он обратился за помощью к США, заключив с ними сделку о получении старых пятидесяти эсминцев в обмен на право использовать в течение девяноста девяти лет восемь британских военно-морских и военно-воздушных баз в северной и южной части Атлантического океана^{58}.

Этот пример с рассмотрением ситуации в комплексе показывает, что основной причиной ограниченности ресурсов является взаимная зависимость различных элементов, когда снабжение одного участка осуществляется за счет средств другого. «Если мы удовлетворим потребность в людских ресурсах на флоте и в авиации, то нам придется ограничить численность сухопутных войск», – писал Черчиллю министр производства. Наш герой и сам отлично понимал «дилемму конфликтующих потребностей», замечая, что сбор «возможно более крупных сил» в одном месте приведет к необходимости «пойти на риск во многих других районах». Впоследствии он вспоминал, что в годы премьерства ему приходилось «воевать сразу на всех административных фронтах и, разбираясь во множестве самых противоречивых нужд, рекомендовать кабинету правильные решения»^{59}.