Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

По Конституции РСФСР 1937 г. в автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР являлся Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным. АССР имели собственные конституции и издавали свои законы. При этом Конституция РСФСР устанавливала, что «Законы РСФСР обязательны на территории Автономной республики. В случае расхождения закона Автономной республики с законом РСФСР, действует закон РСФСР».

Что касается краёв, областей, автономных областей и автономных округов в составе РСФСР то они не являлись субъектами Федерации, а были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти у них являлись Советы депутатов трудящихся, исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов. Советы этих территорий были отнесены к местным органам власти и наличие у них законодательной власти не предусматривалось.

Не исправило положение Советов и принятие в 1977 и 1978 гг. Конституций СССР и РСФСР. Как и в прежние годы, Советы народных депутатов продолжали руководить всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства как непосредственно, так и через создаваемые ими органы государственного управления. Советам были подотчётно и подконтрольны исполнительные и распорядительные органы.

Органами государственной власти в краях, областях, … являлись соответствующие Советы народных депутатов, которые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, РСФСР и АССР, принимали решения. Решения Советов, не являясь законами, в соответствии с Конституцией, были обязательны для исполнения «…всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами».

Советы имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству.

Исполкомы в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения и имели право отменять решения и распоряжения исполкомов нижестоящих Советов.

Исторический анализ советского строительства показывает, что на протяжении всего периода большая часть РСФСР (края, области) не обладала никакой автономией, оставалась унитарной, её деление носило исключительно административный характер. Кроме того, как пишет С. М. Гороховатский «В период существования СССР федеративное устройство России не было статичным. В него постоянно вносились изменения. Общей тенденцией было увеличение количества автономий в субъектном составе на всех уровнях Федерации и укрупнение самих субъектов, повышение их „федеративного статуса“. Такой рост осуществлялся преимущественно за счёт присоединения к РСФСР новых территорий и за счёт сокращения „унитарной“ части России. При этом национальным федеративным образованиям передавались не только большинство территорий со смешанным населением, но и чисто русские по населению территории, усиливавшие экономическую составляющую национально-территориальных автономий» [150 - Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации… С. 43. ]. Как пример здесь можно привести Сумскую, Донецкую, Луганскую области и Крым УССР; Витебскую, Могилёвскую и Гомельскую области БССР и ряд других территорий.

Конец 1980 – начало 1990 гг. характеризуется политическими преобразованиями как в СССР, РСФСР, так и в АССР, краях, областях, автономных областях и автономных округах в составе РСФСР которые стали важными, но вместе с тем и драматичными событиями в истории России.

Все союзные республики принимают Декларации о государственном суверенитете, начинается так называемый «парад суверенитетов» [151 - Эстонская ССР приняла Декларацию о суверенитете 16. 11. 1988 г. ; Литовская ССР – 26. 05. 1989 г. ; Латвийская ССР – 28. 07. 1989 г. ; Азербайджанская ССР – 23. 09. 1989 г. ; Грузинская ССР – 26. 05. 1990 г. ; РоссийскаяСФСР – 12. 06. 1990 г. ; Узбекская ССР – 20. 06. 1990 г. ; Молдавская ССР – 23. 06. 1990 г. ; Украинская ССР – 16. 07. 1990 г. ; Белорусская ССР —27. 07. 1990 г. ; Туркменская ССР – 22. 08. 1990 г. ; Армянская ССР – 23. 08. 1990 г. ; Таджикская ССР – 24. 08. 1990 г. ; Казахская ССР – 25. 10. 1990 г. ; Киргизская ССР – 15. 12. 1990 г. Большинство Деклараций провозгласили приоритет своих конституций, в том числе и РСФСР, над правовыми актами СССР. ].

Одновременно в СССР среди коммунистов стала набирать популярность идея возрождения в стране концепции местного самоуправления как формы власти народа. Идея эта коммунистами была воплощена в принятом в апреле 1990 г. законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР [152 - См. : Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 09. 04. 1990 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №16, ст. 267. ], в соответствии с которым местное самоуправление в СССР объявлялось частью социалистического самоуправления народа, призванное «…обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды».

Статья 3 Закона определяла, что «Основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления». Термин «местное самоуправление» был коммунистами закреплён в Конституции СССР [153 - Ст. 45 Конституции СССР устанавливала, что «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии». (Курсив наш, Б. Х. ). См. : Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления Закон СССР от 26. 12. 1990 №1861-I // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. №1, ст. 4. ]. Таким образом, единая система органов государственной власти в лице Советов народных депутатов дополнилась новым понятием «местное самоуправление», что это такое, пока ещё, никто не понимал. Сегодня, на первый взгляд, можно предположить, что создатели Закона и Конституции, по-видимому, даже не представляли, что создают фундамент другого общества, которого они и сами вряд ли желали. Но, во-первых, как покажет дальнейшее исследование, это оказалось не так и, во-вторых, разрушение системы управления в СССР и Союзных республиках началось и занялись этим именно функционеры КПСС как в центре, так и на местах!

Политическая реформа, как уже говорилось выше, закончилась удалением из ст. 6 Конституции СССР положения о руководящей и направляющей роли КПСС и формирование нового института – поста президента СССР [154 - См. Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР: Закон СССР от 14. 03. 1990 №1360-I // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №12, ст. 189. ]. Начинается массовый исход «коммунистов» из состава КПСС. Партия перестаёт быть тем скрепом, который цементировал многонациональное советское государство от распада.

По примеру СССР, под возгласы о необходимости персональной ответственности за дела в стране, в отличие от коллективной в лице Советов, в РСФСР вначале 1991 г. вводится институт президента РСФСР [155 - Пост Президента РСФСР был введён по результатам всероссийского референдума проведённого 17. 03. 1991 (https: //dic. academic. ru/dic. nsf/ruwiki/889) г. Оформлен введением в Конституцию РСФСР главы 13

«Президент Российской Федерации». Статус Президент определён Законом РСФСР от 24. 04. 1991 №1098—1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №17, ст. 512. ].

В декабре 1990 г. произошло коренное изменение в системе органов власти в краях и областях. Были разделены функции Совета народных депутатов и их исполнительных комитетов [156 - В Хабаровском крае председателем Хабаровского краевого Совета народных депутатов стал Н. И. Данилюк, председателем Хабаровского крайисполкома – В. В. Литвинов. ]. В августе 1991 г. деятельность исполкомов была прекращена, на их основе стали создаваться администрации, которыми руководили главы администраций [157 - Верховный Совет РСФСР 21. 08. 1991 г. принял Постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» (см. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 22. 08. 1991. №34, ст. 1125), которым была введена «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа»]. Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах» [158 - Перипетии российского губернаторства этого периода очень подробно рассмотрены В. В. Ивановым в работе «Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов). См. : В. В. Иванов. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов) Том I. Книга I // URL: https: //izdanieknig. comf. 2019. Дата обращения 20. 03. 2021. ]. В октябре 1991 Указом Президента РФ Б. Н. Ельцина главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев [159 - См. : О главах администраций Вологодской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Ульяновской и Челябинской областей, Ставропольского и Хабаровского краев: Указ Президента РФ от 24. 10. 1991 №154 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991 №44, ст. 1473. ].