Государственное право Хабаровского края - Борис Хачатурян

Что касается учредительного характера конституций и уставов субъектов РФ, то на этот вопросе то же есть две точки зрения: первая, её придерживается большинство исследователей, высказана Конституционным Судом РФ (КС РФ), который в своём заключении отмечает, что «…конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по своему характеру < …> образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения» [410 - См. : О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: постановление Конституц. Суда РФ от 18. 07. 2003 №13-П // РГ. 29. 07. 2003. ] (курсив наш, Б. Х. ).

Анализ научных работ показывает, что отдельные исследователи просто соглашаются с аксиомой сформулированной КС РФ, другие же пытаются обосновать учредительный характер региональных конституций и уставов акцентированием внимания на нормах говорящих, по их мнению, об учредительном характере этих документов.

Так Я. А. Зорина в 2008 г. пытаясь доказать учредительный характер конституций и уставов регионов пишет, что «Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра» [411 - Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород. 2008. С. 12. ].

О какой самостоятельности в вопросах организации и функционирования органов государственной власти может идти речь, если, во-первых, Конституция РФ в ч. 1 ст. 77 ограничивает самостоятельность субъектов РФ в установлении системы органов государственной власти двумя порогами [412 - Как уже говорилось выше, статья устанавливает, что «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (выделено нами, Б. Х. ). ]. Мало того, Конституция РФ лишила субъекты Федерации собственной региональной судебной ветви власти, а краям, областям, … в отличие от республик, жёстко определила способ принятия регионального устава – законодательным органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66) [413 - Что касается конституций республик, то способ их принятия в Конституции РФ не устанавливается, т. е. они могут приниматься как законодательными органами, так и учредительным собранием и на референдуме. ]. Во-вторых, Федеральный закон №184, за истекшее после его принятия время, более 100 раз потребовал внесения в конституции и уставы субъектов РФ поправок, касающихся организации и деятельности региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Таким образом, в регламентации общественных отношений зафиксированных в конституциях (уставах) субъектов РФ регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством. Именно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, т. е. принципы построения системы региональных и муниципальных органов публичной власти.

В 2010 г. А. В. Мачинский [414 - Мачинский А. В. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства области как субъекта Российской Федерации (на примере Курганской области): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2010. С. 10, 22. ] в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «Предназначение Устава как учредительного акта субъекта Федерации в том и состоит, чтобы детально конкретизировать предметы ведения субъекта РФ».

На наш взгляд, от того, что они (предметы ведения) будут или нет «детально» прописаны в уставе, прав на разрешение вопросов исключительного ведения у субъектов РФ не прибавится и не убавится. Анализ региональных конституций и уставов показывает, что отдельные субъекты действительно пытаются сформулировать предметы своего ведения, но придумав несколько таких вопросов, заканчивают список региональных предметов ведения пунктом начинающимся словами «другие вопросы…» [415 - Наиболее характерным подтверждением вышесказанного является п. «и» ч. 7. 1 ст. 7 Устава Хабаровского края, где после перечисления предметов ведения Хабаровского края законодатели записали «…другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Зачем надо было писать 8 пунктов перед этим, достаточно было бы именно одного этого. Аналогичный пункт (другие вопросы…) имеется в Уставе Камчатского рая. ].

Куда субъект РФ не может самостоятельно вторгаться, чётко обозначено в ст. 71 и 72 Конституции РФ. В остальном у субъектов РФ «руки свободны» [416 - Исходя из этого понимания отдельные субъекты предметы ведения в своих конституциях (уставах) не формулируют. На Дальнем Востоке это: Приморский край, Магаданская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ. ].

Примечательно, что в отношении учредительного характера региональных конституций и уставов российские учёные-юристы неоднократно высказывали своё сомнение как до принятия вышеуказанного постановления КС РФ от 18. 07. 2003 №13-П, так и после. Например, О. А. Калашников ещё в 2002 г. определив целью своего диссертационного исследования «…проанализировать < …> учредительный характер уставов» отмечает, что «Учредительный характер устава области можно определить как „усечённый“, который характеризуется принципом не противоречия и соответствия уставных положений нормам Конституции РФ» [417 - Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8, 9. ].

Эту мысль поддержал О. П. Личичан, который в 2012 г. писал, что следует согласиться с тем, что конституциям (уставам) субъектов РФ присущ не абсолютный, относящийся только к федеральной Конституции, а «усечённый» учредительный характер, который ограничен принципом не противоречия и соответствия конституционных (уставных) положений нормам Конституции РФ [418 - См. : Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник, 2012. №2 (57). С. 48. ].

В последующем многие авторы, исследующие конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, стали или молчаливо опускать этот вопрос [419 - Как приме см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012. ], или упоминают на манер КС РФ без какого-либо объяснения сути, или просто ссылаться на вышеназванное решение КС РФ [420 - Как пример, см. : Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: учеб. пособие для вузов. Пермь: Перм. гос. нац. иссл. ун-т. 2011. С. 41. ].

Вторая точка зрения, её придерживается и автор данного исследования, исходит из энтомологии слова учредительный [421 - УЧРЕДИТЕЛЬНЫЙ – служащий для учреждения, организации чего-либо, основывающий что-либо // Словарь русского языка: В 4-х т. / РАН, Ин-т лингвистических исследований / Под ред. А. П. Евгеньевой. 4-е изд. , стер. М.: Рус. яз. , Полиграфресурсы. 1999. Электронный ресурс. URL: http: //feb-web. ru (http: //feb-web. ru/) (дата обращения: 13. 09. 2017). ], в соответствии с которой региональные конституции и уставы должны были, что-то учредить, но они, являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90% они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10% представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.

Осмелимся предположить, что ни конституции автономных республик РСФСР, ни конституции республик в составе РФ, ни тем более уставы субъектов РФ учредительными документами не являлись и не являются, так как не учреждали, а только фиксировали нормы, регулирующие общественные отношения определённые федеральным законодательством, спустя значительное время после формирования самих субъектов РФ [422 - Так, как уже говорилось выше, Коллегия Наркомнаца РСФСР решение об образовании Якутской автономной области приняла 06. 01. 1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР постановление об образовании ЯАССР принял 16. 02. 1922 г. Первый проект Конституции якутской автономии был принят в республике в 1924 г. Но утверждена Конституция ЯАССР была только 02. 06. 1940 г. третьей сессией Верховного Совета РСФСР первого созыва, единым пакетом совместно с конституциями других АССР. Хабаровский край стал полноправным субъектом РФ в декабре 1993 г. после вступления в силу Конституции РФ, а зафиксировал себя таковым в Уставе (абзац 3 преамбулы) вступившим в силу в январе 1996 г. То есть, республики, края, области… стали субъектами Федерации потому, что их учредила центральная власть. ].